I OSK 90/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 661/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. nr KOC 6431/Pd/21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 661/22 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 stycznia 2022 r. nr KOC 6431/Pd/21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. nr KOC 6431/Pd/21 stwierdziło niedopuszczalność odwołania Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działającego w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy, od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2021 r. nr 471/2021 zatwierdzającej, na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w X. (powoływanej dalej również jako "Spółka"), podział nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] o pow. 1,0519 ha w obrębie [...]. Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, nieruchomość jest własnością miasta stołecznego Warszawy w użytkowaniu wieczystym A. Sp. z o.o. z siedzibą w X. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wykonuje swoje kompetencje w stosunku do mienia m.st Warszawy na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy z 29 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w X. Zatem, ten sam organ lub działający z jego upoważnienia Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, nie mógł jednocześnie wydać zaskarżonej decyzji i odwołać się od niej, chociaż m.st. Warszawa jest stroną w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że tylko wnioskodawca uprawniony był do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, nie był zatem uprawniony do złożenia odwołania w ww. sprawie. Dlatego SKO w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego w tej sprawie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Jak zauważył Sąd I instancji, sporną kwestią w sprawie było ustalenie, czy Prezydent m.st. Warszawy mógł skutecznie wnieść odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 września 2021 r. zatwierdzającej podział opisanej wyżej nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd I instancji wskazał, że pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu. Jak zauważył Sąd I instancji, czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Oznacza to, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Taka sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych. Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że miasto którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu, który wydał decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (tak też NSA w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 889/19 i powołane w nim orzecznictwo). Zatem, skoro odwołanie zostało złożone przez Prezydenta m.st. Warszawy niebędącego stroną w sprawie, to prawidłowo organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło miasto stołeczne Warszawa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne uznanie, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego miasta stołecznego Warszawy, a jako organ administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę w drodze decyzji; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że miasto stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w przypadku gdy organem wydającym decyzję administracyjną jest Prezydent m.st. Warszawy; II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie dopuszczalny był podział nieruchomości, mimo że projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie jest dopuszczalne stanowisko, że w sprawach, w których z uwagi na brak odrębnych struktur prezydentowi miasta na prawach powiatu powierzono właściwość rzeczową, miasto którego jest prezydentem nie ma prawa strony postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy (miasta na prawach powiatu) wydając decyzję nie działa jako organ wykonawczy reprezentujący właściciela (miasto stołeczne Warszawa) w rozumieniu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium, art. 96 ust. 1 u.g.n.). Natomiast, gmina jako osoba prawna, upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich. Wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z powyższego wynika, że wójt reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych obowiązany jest (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym oraz z postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w sprawie i nie ustaliło, czy Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, wniósł odwołanie działając z upoważnienia organu wydającego decyzję, czy też działając jako właściciel nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Okoliczności dotyczące prawa własności nieruchomości, związane z legitymacją do wniesienia odwołania od decyzji nie zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle wzięte pod uwagę. Organ z jednej strony uznał, że m.st. Warszawa jest stroną w sprawie o wydanie decyzji, a jednocześnie odmówił przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego. Takie zachowanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję w pierwszej instancji, działał jako organ administracji publicznej wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej, i wykonywał zadania nałożone na niego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wnosząc odwołanie od decyzji nr 471/2021, działał na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta m.st. Warszawy jako reprezentant osoby prawnej, to jest m.st. Warszawy, właściciela przedmiotowej nieruchomości. Zatem, źródłem interesu prawnego m.st. Warszawy jest przysługujące mu prawo własności do nieruchomości. Gmina, jako osoba prawna, upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i może wówczas występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podział nieruchomości (działki ew. nr [...]) został przeprowadzony w sposób niezgodny z art. 93 u.g.n. Organ nie zbadał, czy projektowane działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Kiedy dojdzie do projektowanego podziału, projektowana działka ew. nr [1] nie będzie przylegać bezpośrednio do pasa gruntu działki nr [2], po którym biegnie służebność polegająca na prawie przejazdu, przechodu oraz przeprowadzenia mediów, a z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, użytkowanie wieczyste na działce nr [3 wygaśnie, ponieważ podział dokonywany jest na wniosek użytkownika wieczystego (art. 98 u.g.n.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. sp. z o.o. z siedzibą w X. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jak zauważyła Spółka, wnoszący skargę kasacyjną wniósł de facto odwołanie od własnej decyzji. Podmiotem prawa jest gmina i tylko ona posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.g.), a co za tym idzie zdolność prawną i zdolność sądową. Dzielnica, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g., jest wyłącznie jednostką pomocniczą gminy . Zatem, Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie działa jako odrębna od gminy osoba prawna i nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 471/2021. Taki pogląd potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Następnie, Spółka zaznaczyła, że właściwość rzeczowa Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji w sprawie oznacza, że Prezydent m.st. Warszawy nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Bez znaczenia pozostaje argument, że wnosząc odwołanie skarżący działał jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Wobec tego, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, uzasadnione było nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji. Na koniec Spółka podkreśliła, że wnosząc skargę miasto stołeczne Warszawa podniosło wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też, sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 93 u.g.n.) nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji badając dopuszczalność odwołania nie mógł odnosić się do jego meritum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na dwóch podstawach z art. 174 ustawy P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że miasto stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w przypadku gdy organem wydającym decyzję administracyjną jest Prezydent m.st. Warszawy. Przepis art. 28 K.p.a. mający charakter mieszany (materialno-procesowy) stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje wprawdzie przepisu prawa materialnego, dającego jej przymiot strony, lecz wskazuje, że Prezydent m.st. Warszawy (miasta na prawach powiatu) wydając decyzję nie działa jako organ wykonawczy reprezentujący właściciela (miasto stołeczne Warszawa) w rozumieniu art. 31 u.s.g., lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium, art. 96 ust. 1 u.g.n.). Natomiast, gmina jako osoba prawna, upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich. Wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z powyższego wynika, że wójt reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych obowiązany jest (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym oraz z postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi zatem interes prawny z prawa własności nieruchomości objętej decyzją zatwierdzającą podział dokonywany na podstawie art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opierając się i przywołując wieloletni dorobek orzecznictwa i poglądy doktryny prawidłowo przyjął, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, trybów nadzwyczajnych jak i postępowania sądowoadministracyjnego. Aprobując stanowisko Sądu I instancji należy stwierdzić, że powoływanie się na tytuł własności gminy nie uprawnia jej do weryfikacji decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wydanej w pierwszej instancji. Gmina wydająca decyzję przez swoje organy nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Natomiast jako osoba prawna upoważniona jest do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich - i wówczas może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza gminie kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to wówczas gmina nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela. Błędnie zatem skarga kasacyjna upatruje uprawnienia Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy do wniesienie odwołania z racji działania na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta m.st. Warszawy jako reprezentanta osoby prawnej – m.st. Warszawy, właściciela przedmiotowej nieruchomości. Dodać jeszcze wypada, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), dzielnica, jest jednostką pomocniczą gminy, co oznacza, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie działa jako odrębna od gminy osoba prawna i co za tym idzie nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 471/2021, na co zwrócił słusznie uwagę uczestnik postępowania kasacyjnego. Składowi orzekającemu znany jest fakt, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są rozbieżne poglądy w kwestii, czy jednostka samorządu terytorialnego posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w którym organ tej jednostki rozstrzygał sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, co do braku legitymacji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy do wniesienia odwołania od decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że w przypadku, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., organ ten może "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (por. dodatkowo uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl.; uchwała 5 sędziów z 9 października 2000 r., OPK 14/00, niepubl.; wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.). Pogląd ten został przyjęty również przez przedstawicieli nauki prawa, którzy podnoszą dodatkowo, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 9, s. 42-43; T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 79; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, Samorząd Terytorialny 2007, nr 9, s. 38-40). Ochronę interesów prawnych gminy, gdy jest powołana do wydawania decyzji, na płaszczyźnie praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. M. Stahl, op. cit., s. 43). Oznacza to, że gmina może w takiej sytuacji, w celu ochrony swojego interesu prawnego, wystąpić do właściwego prokuratora o podjęcie działań prawnych prowadzących do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prokuratorowi, jako organowi stojącemu na straży praworządności i ochrony prawa, służy bowiem, stosownie do przepisów działu IV k.p.a. (art. 182-189) oraz art. 8 P.p.s.a., szereg uprawnień procesowych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmujących zwłaszcza prawo inicjowania postępowania oraz prawo udziału w każdym stadium postępowaniu. Skutkiem przyjęcia powyższego stanowiska jest niezasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że w zarzutach skargi kasacyjnej sformułowanych w punkcie 1 lit. a i lit. b wprawdzie wskazano różne przepisy, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zostały naruszone, to jednak argumentacja powołana na uzasadnienie tych zarzutów jest w istocie tożsama i sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji aprobującego pogląd SKO, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego miasta stołecznego Warszawy, a jako organ administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę w drodze decyzji. Odnośnie do zarzutu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 93 u.g.n., wyjaśnić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, stojąc na stanowisku braku legitymacji Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy, nie miało podstaw do badania merytorycznego, czy przedmiotowa decyzja narusza przepis art. 93 u.g.n. Kwestia niewłaściwego zastosowania tego przepisu i błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie dopuszczalny był podział nieruchomości, mimo że projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, nie mogą być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez A. sp. z o.o. z siedzibą w X., ponieważ w postępowaniu sądowym występuje ona w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).