I SA/Wa 657/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KKU-108/23 w przedmiocie nabycia przez gminę prawa nieruchomości z mocy prawa oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą [...], decyzją z 31 stycznia 2024 r. nr KKU-108/23 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 10 marca 2023 r. nr NWXVa.7532.883.2016 stwierdzającą nabycie przez Gminę Katowice 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], Dz. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej Kw nr [...] Sądu Rejonowego [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Śląski zawiadomieniem z 10 kwietnia 2020 r. wszczął z urzędu, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Katowice prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Wojewody Śląski decyzją z 10 marca 2023 r. stwierdził nabycie przez Gminę Katowice 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], Dz. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0139 ha, objętej Kw nr [...] Sądu Rejonowego [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść Kw nr [...]. Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości przed 27 maja 1990 r. Według stanu ewidencji gruntów na 27 maja 1990 r. sporny grunt był opisany jako własność Skarbu Państwa. Obecnie jako władającego ujawniono w ewidencji gruntów [...] S.A. [...]. Jak zaznaczył Wojewoda, nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowy grunt został oddany w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] przed 27 maja 1990 r. - na podstawie decyzji administracyjnej lub w inny sposób na podstawie art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 18 grudnia 1987 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu m.in. za działkę nr [...] wydana dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. Jednak zdaniem Wojewody decyzja ta nie potwierdza istnienia prawa zarządu powstałego przed 27 maja 1990 r. Wojewoda dodał, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym art. 87 ust. 1 tejże ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy (1 sierpnia 1985 r.) w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Również obowiązująca do 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Wojewoda wskazał. że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i art. 12 ustawy) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z kolei zgodnie z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn", mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Jak dodał Wojewoda, wobec tego, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy, należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego z 10 marca 2023 r. złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą [...] wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Katowice ewentualnie o jej uchylenie. Przedmiotowej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 kpa, poprzez niedokładne i niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz brak uzasadnienia decyzji uniemożliwiający ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w tym przesłanek pozytywnych komunalizacji i przeszkód do komunalizacji z art. 11 ust. 1 ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 31 stycznia 2024 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 10 marca 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że niezasadne były stawiane organowi I instancji zarzuty naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 kpa. Dalej Komisja podała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Komisja podała, że kwestia niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym należenie mienia do danej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego można domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Zatem sam fakt gospodarowania mieniem, stosownie do obowiązujących regulacji, przez gminę (radę narodową) świadczy - co do zasady - o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami korespondował art. 38 ust. 2 uggwn zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Komisja podkreśliła, że regulacje poprzedzające uggwn wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił art. 80 ust. 1 uggwn zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Według art. 80 ust. 2 uggwn posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. Nie mają więc znaczenia takie okoliczności jak posiadanie tego mienia, zarządzanie nim, dysponowanie. Nie ma też znaczenia samo przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Tytuł prawny do konkretnej nieruchomości nie może być też wyprowadzony z aktów prawnych regulujących status prawny przedsiębiorstwa [...]. Z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 uggwn skarżący nie przedstawił. W analizowanej sprawie nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie znajdował również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 stycznia 2024 r. [...] S.A. [...] wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina Katowice 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności spornej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd sporny grunt nie mógł stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty [...] S.A. wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z 10 marca 2023 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia spornej nieruchomości przez Gminę Katowice, a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; 2) zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podniosła, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i stanowią jedynie polemikę z argumentami organu przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe [...], nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego 27 maja 1990 r. i obecnie jako działka nr [...], mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy Katowice. Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja – "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz.U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był powiązany z art. 6 ust. 1 uggwn, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (zarząd i użytkowanie, użytkowanie, zarząd). Tymczasem z dowodów przedłożonych przez Prezydenta Miasta Katowice (pismo z 8 września 2017 r. i 21 lutego 2023 r.), treści Kw nr [...] oraz Kw nr [...], pisma [...] S.A. z 6 września 2016 r. i 16 lutego 2023 r. wynika, że 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], dla której była prowadzona księga wieczysta nr 550, stanowiła własność Skarbu Państwa, a [...] DOKP w [...], czy przedsiębiorstwo państwowe [...] [...] nie były ujawnione jako podmiot władający tymże gruntem. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z 31 stycznia 2024 r. jest zatem zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo państwowe [...], czy terenowa jednostka organizacyjna [...] 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], który komunalizacji stałby na przeszkodzie. Wobec braku wykazania się przez [...] S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki mieniem, czy sądu wieczystoksięgowego trafnie wskazała Komisja, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro przedmiotowy grunt nie był 27 maja 1990 r. w faktycznej dyspozycji [...], a w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 uggwn wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 uggwn). Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe [...] nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). Nie ma dowodu również na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej (był to teren o przeznaczeniu "B" – tereny mieszkaniowe wg § 21 pkt 11 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów – M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Nie budzi natomiast wątpliwości to, że [...] miało status przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo [...] do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1140/11). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 przedsiębiorstwo państwowe [...], chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, powinno udokumentować tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 2/16. Z opisanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego [...] nad mieniem nieruchomym należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami, a taki tytuł prawny dokumentowała przede wszystkim ostateczna decyzja administracyjna lub umowa. Zatem – w ocenie Sądu - Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów. Jednocześnie Komisja podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. Jak trafnie wskazał w decyzji Wojewoda Śląski sama decyzja opłatowa z 18 grudnia 1987 r. nr G.09.8222/3/21/87 nie świadczy o istnieniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu [...] do działki nr [...], skoro nie odwołuje się do konkretnego dokumentu z którego wynikałoby dla [...] prawo zarządu (czy wcześniej prawo użytkowania) ustanowione w oparciu o konkretny przepis prawa. Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku.