I SA/Wa 622/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. nr [...] przekazującej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości składające się z działek nr: [...] położonych na terenie wsi [...], w gminie [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 1994 r. Wojewoda [...] przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa m.in. nieruchomości: 1) składające się z działek nr: [...], zapisanej w KW nr [...], 2) oznaczoną jako działka nr [...], zapisana w KW nr [...] - obu położonych na terenie wsi [...], gm. [...]. W. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. Podniosła, że nieruchomości te stanowiły [...] sierpnia 1994 r. własność następców prawnych F. M., a nie Skarbu Państwa. Postanowieniem z [...] października 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania, ze względu na brak wykazania przez wnioskodawczynię przymiotu strony. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła W. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła bezpodstawne przyjęcie, że nie jest stroną w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister podał, że za podmioty mające interes prawny w kwestionowaniu decyzji o przekazaniu nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi należy uznać strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, ich następców prawnych oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] została skierowana do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jako strony postępowania. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby W. M., czy też jej poprzednicy prawni byli stronami postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. Nic także nie wskazuje, aby byli oni właścicielami nieruchomości na 4 sierpnia 1994 r., czy też obecnie. Zdaniem Ministra tytułu takiego nie dają wnioskodawczyni twierdzenia o nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo F. M.. Orzeczenia, które są podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, wciąż pozostają bowiem w obrocie prawnym. Wystąpienie ze stosownym wnioskiem będzie możliwe po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczeń nacjonalizacyjnych (orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] kwietnia 1951 r. oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1960 r.). Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2023 r. W. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy zastosowanie art. 61a § 1 kpa ma charaktery wyjątkowy i znajduje zastosowanie jedynie do oczywistego braku interesu prawnego strony, a w przypadku wątpliwości organu co do tego, czy podanie pochodzi od strony postępowania, organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne i dopiero po rozpoznaniu w jego trakcie wątpliwości wydać odpowiednią decyzję procesową; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. do czasu, a) prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po F. M., toczącego się obecnie pod sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym [...], b) wydania ostatecznej decyzji w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność względnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] maja 1950 r., orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] kwietnia 1951 r., orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1960 r., toczącej się obecnie pod numerem [...] przed Ministrem Gospodarki; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako właścicielki nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...]. Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 2) zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu), z uwagi na treść art. 157 § 2 kpa, przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 kpa. Z przepisu tego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Trzeba wskazać, że stwierdzenie interesu prawnego u określonej osoby do wszczęcia postępowania nieważnościowego wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć o charakterze procesowym ma ustalenie, czy skarżąca W. M. ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. przekazującej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości składające się z działek nr: [...] położonych na terenie wsi [...], w gminie [...]. W. M. i jej poprzednik prawny F. M. nie byli bowiem stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. oraz jej adresatami. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z 1994 r. stanowiły art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nieruchomości, określone w art. 1 i 2 (mienie nieruchome Skarbu Państwa), niestanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. Z kolei zgodnie z art. 19 ustawy z przekazania mienia, o którym mowa m.in. w art. 17, podmiot przekazujący i Agencja sporządzają protokół zdawczo-odbiorczy. Protokół zdawczo-odbiorczy zawiera spis z natury przejmowanych składników majątku. Spisu z natury dokonuje się według zasad prowadzenia rachunkowości. Z przepisów tych wynika, że podmiotami legitymowanymi do wszczęcia takiego postępowania są Skarb Państwa, którego, np. na zasadach ogólnych reprezentuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa - następca prawny Agencji Nieruchomości Rolnych, która jest następcą prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa [art. 45 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 624 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569)]. Inne osoby mogą wykazać interes prawny wówczas, gdy wykażą że - w dacie wydania na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy decyzji o przekazaniu mienia Agencji lub obecnie - posiadały tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości podlegającej przekazaniu (np. prawo własności, czy prawo użytkowania wieczystego), który stałby na przeszkodzie w przekazaniu mienia Agencji. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną natomiast jest to, że wnioskodawcy, czy jej poprzednikowi prawnemu F. M., taki tytuł do spornej nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] położone na terenie wsi [...], w gminie [...], nie przysługiwał w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r. Taki tytuł nie przysługiwał W. M. także w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2023 r. Takiego tytułu prawnego do spornego gruntu nie wskazał bowiem profesjonalny pełnomocnik reprezentujący skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Opieranie przez wnioskodawczynie tytułu prawnego na prawie własności jej dziadka F. M. do spornego gruntu, z powołaniem się na oczywistą nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] maja 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwami, w części dot. "[...], orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] kwietnia 1951 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dot. przedsiębiorstwa: [...] było przedwczesne, skoro Minister Rozwoju i Technologii ostatecznym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. M. z 6 grudnia 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa tych aktów (por. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 758/22). Taki stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał, zdaniem Sądu, sformułowaną przez organ ocenę, że W. M. nie miała opartego na normach prawa materialnego aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu decyzji, w której rozstrzygano o przekazaniu spornej nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dodatkowo z wniosku nieważnościowego wynika, że W. M. nie udokumentowała ciągłości w zakresie następstwa prawnego po F. M. (właścicielu znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, tj. [...] – por. uzasadnienie postanowienia Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; uzasadnienie nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 758/22). Brak bowiem dokumentu wskazującego na nabycie przez poprzednika prawnego W. M., tj. F. M. zmarłego w 1997 r. spadku po matce F. M. - żonie F. M. zmarłego w 1979 r. (postanowienia spadkowe z [...] kwietnia 1994 r. sygn. akt [...] i z [...] kwietnia 1998 r. sygn. akt [...]). Tymczasem status strony postępowania, wywodzony ze spadkobrania po osobie zmarłej przed 1 lipca 1984 r. nie może być oparty na prawdopodobieństwie dziedziczenia, ale musi znajdować potwierdzenie w wydanych przez sąd powszechny postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 627 i art. 669 Kodeksu postępowania cywilnego). Względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 Kodeksu cywilnego). Do czasu zatem uzyskania prawomocnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku nie ma podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jako spadkobiercy (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2116/10). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. To zaś wykluczało w sposób oczywisty możliwość uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu mienia Agencji WRSP z 1994 r., z powołaniem się wnioskodawczyni na fakt spadkobrania po F. M. jako właścicielu gruntów wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...] (pismo Wojewody [...] z [...] września 1994 r. nr [...]). W tym stanie rzeczy podnoszony przez skarżącą zarzut, że odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego z jej wniosku, Minister naruszył art. 61a § 1 kpa, nie miał usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli chodzi o podnoszony zarzut naruszenia przez Ministra art. 97 § 1 pkt 4 kpa trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie brak możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego wykluczał możliwość wydania postanowienia o jego zawieszeniu na podstawie tego przepisu. Warunkiem koniecznym zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistnienie zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest to, by postępowanie było w toku. Poza tym - zdaniem Sądu - art. 61a kpa wprowadził do ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybach zwykłym i nadzwyczajnych etap wstępnego badania dopuszczalności żądania zgłoszonego przez podmiot w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten realizuje zasadę ekonomiki postępowania (art. 12 Kpa). Celem tego przepisu jest bowiem możliwie szybka, wstępna weryfikacja przez organ w formie zaskarżalnego postanowienia zgłaszanych wniosków, aby w organie nie zalegały sprawy, którym nie można nadać dalszego biegu. Instytucja badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego ma z założenia zapobiegać sytuacjom, w których już w momencie składania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania, co do istoty sprawy. Przyjęcie konstrukcji proponowanej przez skarżącą, polegającej na wszczęciu postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie administracyjnej tylko po to, aby je od razu zawiesić, do czasu zakończenia sądowego postępowania spadkowego po F. M. oraz do czasu ostatecznego zakończenia spraw o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 5 maja 1950 r. oraz orzeczeń nacjonalizacyjnych z [...] kwietnia 1951 r. i [...] października 1961 r., które dopiero potwierdziłoby lub wykluczyło status strony jednostki inicjującej to postępowanie, prowadziłoby w istocie do obejścia regulacji z art. 157 § 2 kpa, uzależniającej możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego (o ile nie następuje to z urzędu) od złożenia w tym względzie wniosku przez podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Taki sposób procedowania byłby sprzeczny z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa zasadą praworządności, zgodnie z którą organ władzy publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie można zatem zarzucić organowi, że odmawiając wszczęcia postępowania naruszył normę zawartą w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP były nieskuteczne. W. M. nie legitymowała się 1 lipca 2000 r. prawem własności do spornych nieruchomości. Nie wykazała w postępowaniu administracyjnym, że dysponuje dowodem własności dotyczącym przedmiotowego gruntu. Tymczasem ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem charakter przyszły i niepewny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.