I SA/Wa 465/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg U.C., A.L., K.G., B.G., M.F., R.K. i K.R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K.R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz U.C., A.L., K.G., B.G., M.F., R.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 kwietnia 1997 r. złożonego przez T.G., M.S. i K.R. (wykazujących interes prawny stron tego postępowania, na mocy nadesłanych do akt sprawy postanowień sądów powszechnych o stwierdzeniu nabycia spadku) wydał w dniu [...] marca 1999 r. decyzję, utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] maja 1999 r., mocą której, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: Zakład Ślusarsko-Odlewniczy sukcesorów [...] w P., ul. [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] września 1961 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Zakład Ślusarsko-Mechaniczny sukcesorów [...] w P., ul. [...]. W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] przyznano odszkodowanie na rzecz T.G., M.S., K.R. oraz A.G. - za szkody poniesione w majątku nieruchomym. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] zasądzono na rzecz: T.G., M.S., K.R. i A.S. kolejne odszkodowanie. W dalszej części uzasadnienia organ, zgadzając się w całości ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] sierpnia 2021 r., stwierdził, że Minister Gospodarki, wydając kontrolowane decyzje z dnia [...] marca 1999 r. oraz z dnia [...] maja 1999 r., dokonał ustaleń zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania, mając na uwadze krąg podmiotów posiadających przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ustalony na podstawie przedłożonych przez wnioskodawczynie postanowień spadkowych z dnia 2 lipca 1998 r., zgodnie z którymi jedynym spadkobiercą po właścicielu znacjonalizowanego mienia A.W. i jego żonie K.W. był E.W., poprzednik prawny T.G., K.R. oraz M.S. i J.W., po której dziedziczy A.S. W kontrolowanych decyzjach brak jest ustaleń, co do okoliczności jednoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym, w dacie wydania tych decyzji, prawomocnych postanowień spadkowych po A.W. (z dnia [...] maja 1945 r.) i K.W. (z dnia [...] sierpnia 1959 r.), zgodnie z którymi spadkobiercami właściciela przedsiębiorstwa i jego żony byli: E.W. w 1/3 udziału, W.C. w 1/3 udziału i T.C. w 1/3 udziału. Zdaniem organu, T.G., M.S. i K.R. posiadały świadomość pozostawania w obrocie prawnym pierwotnych postanowień spadkowych po A.W. i K.W., zgodnie z którymi ich spadkobiercami po 1/3 udziału byli: E.W., W.C. oraz T.C.. Ta okoliczność nie została jednak ujawniona przed sądem spadku, gdyż wydał on postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A.W. i K.W. z dnia [...] lipca 1998 r., bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wzruszającego prawomocne postanowienia spadkowe po tych zmarłych z dnia [...] maja 1945 r. i z dnia [...] sierpnia 1959 r. Minister uznał, że skoro decyzje z dnia [...] marca 1999 r. i z dnia [...] maja 1999 r. zostały wydane z pominięciem okoliczności pozostawania w obrocie prawnym dwóch prawomocnych postanowień spadkowych po tych samych zmarłych właścicielach znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, to oznacza, że wydanie tych decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem zasady praworządności i zaufania obywatela do władzy publicznej. W ocenie organu, rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie wynika z rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach K.R., T.G., M.S. i A.S. (która wstąpiła w miejsce J.W.), z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. Skutkiem kontrolowanych decyzji jest przyznanie praw z rażącym wykroczeniem poza interes prawny ww. stron, co bezpośrednio miało wpływ na naruszenie interesu prawnego innych podmiotów, również w związku z wykonaniem decyzji i roszczeniami wnioskodawczyń oraz A.S. Organ podkreślił, że decyzje Ministra Gospodarki, obarczone wadą prawną, stanowiły podstawę działań kolejnych organów administracji państwowej, w tym także w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, a także późniejszej oceny decyzji komunalizacyjnych, które były podstawą nabycia znacjonalizowanej wraz z przedmiotowym przedsiębiorstwem nieruchomości przez Gminę Miasta [...], a także oddania jej w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Organ zgodził się również ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., że w sprawie nie została naruszona zasada niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, a w przypadku ewentualnego ich zbiegu, należało uwzględnić tryb o skutkach dalej idących. W tym zakresie Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., że istotą niniejszego postępowania jest naruszenie zasady praworządności i zaufania obywatela do władzy publicznej z uwagi na nieuprawnione przyznanie wnioskodawczyniom większych praw i obowiązków niż prawa przysługujące z tytułu praw spadkowych po A. i K.W. Takie naruszenie jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister stwierdził następnie, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zgodnie z którą art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z uwagi na powyższe, Minister Rozwoju i Technologii uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. i orzekł co do istoty, stwierdzając, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1999 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r., zostały wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest upływ 10 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1999 r. K.R. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzje Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1999 r. oraz z dnia [...] maja 1999 r., są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia ich nieważności w sytuacji, gdy decyzje te są prawidłowe i odpowiadają prawu; 2. art. 924 i 925 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji faktu, że spadek otwiera się z momentem śmierci spadkodawcy i następuje niezależnie od wydania bądź braku wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, które ma charakter wyłącznie deklaratywny, natomiast nieprawidłowe ustalenie katalogu stron postępowania administracyjnego będące następstwem błędnego wskazania spadkobierców w postanowieniu spadkowym nie stanowi przesłanki nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, natomiast stanowi podstawę do złożenia przez stronę pominiętą wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 3. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ewentualne ustalenie w postępowaniu przymiotu strony Skarbu Państwa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie przesłankę wznowienia postępowania przez odpowiednie statio fisci Skarbu Państwa. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że kluczowe dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu było ustalenie kręgu spadkobierców po A.W. i K.W. Posiadanie statusu spadkobiercy po tych osobach było równoznaczne z posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu. Nie miała natomiast wpływu na ustalenie interesu prawnego wysokość udziału spadkowego danego spadkobiercy w masie spadkowej. Skoro bowiem interes prawny przysługiwał wszystkim spadkobiercom A. i K.W., to osoby te miały w postępowaniu równe prawa niezależnie od wysokości udziału w spadku. Wysokość ta niewątpliwie miała istotne znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego danemu spadkobiercy w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej przymusowy zarząd państwowy oraz decyzji nacjonalizacyjnej. Kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na uprawnienia stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o zarządzie przymusowym oraz decyzji nacjonalizacyjnej. Skarżąca podkreśliła, że okoliczność, iż E.W. nie był jedynym, lecz jednym z trzech spadkobierców po A.W. i K.W., nie wpływa na interes prawny K.R., T.G., M.S. oraz A.S. Wszystkie z wyżej wymienionych czerpią swój interes prawny z faktu spadkobrania po E.W. Osoby te były zatem uprawnione do wszczęcia i udziału w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym Zakładu Ślusarsko - Odlewniczego. Uprawnienia wnioskodawczyń w tym postępowaniu byłyby identyczne także w przypadku, gdyby poza nimi w postępowaniu udział brali W. i T.C. lub wchodzący w ich miejsce Skarb Państwa. Skarżąca zauważyła, że brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważności decyzji, lecz podstawę do wznowienia postępowania, na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w chwilą powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji podmiot reprezentujący Skarb Państwa powinien zwrócić się z wnioskiem o wznowienie postępowania, czego jednak nie uczynił. Niezawiniony brak udziału strony stanowi przesłankę wznowienia, jednakże wznowienie może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego. Tym samym wszczęcie przez organ postępowania w celu wzruszenia decyzji ostatecznej z urzędu w oparciu o powyższą przesłankę stanowi naruszenie art. 147 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2021 r. wniosły również U.C., A.L., K.G., B.G., M.F. oraz R.K. (lokatorzy budynku położonego na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w tej sprawie), wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając jej naruszenie ogólnych zasad postępowania organu administracji publicznej określonych w art. 6 do 14 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan faktyczny dotyczący Zakładu Ślusarsko-Odlewniczego położonego w P. przy ul. [...] i stwierdzili, że prowadzone dotychczas postępowanie nie wyjaśniło problemów i wątpliwości dotyczących postępowania nacjonalizacyjnego oraz kwestii związanych z własnością gruntu, na którym położony jest budynek przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Sąd stwierdza jednocześnie, że jako zasadne należało ocenić zarzuty postawione w skardze K.R., natomiast argumentacja zawarta w skardze U.C., A.L., K.G., B.G., M.F. oraz R.K. jako niezwiązana bezpośrednio z istotą zaskarżonej decyzji nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. została wydana w postępowaniu nadzorczym, wszczętym przez organ z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rolą organu w tego rodzaju sprawach jest ustalenie, czy kontrolowany akt jest obarczony wadą enumeratywnie wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie kontrolowane decyzje Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1999 r. oraz z dnia [...] maja 1999 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uznał bowiem za rażące naruszenie prawa wydanie decyzji stwierdzającej nieważność zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem oraz orzeczenia z dnia [...] września 1961 r. w sprawie stwierdzenia przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa, bez uwzględnienia w toku postępowania wszystkich spadkobierców byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Z tym stanowiskiem organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może się zgodzić. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, niewzięcie udziału przez osobę mającą interes prawny w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania, nie może być natomiast przedmiotem kontroli organu nadzorczego w postępowaniu nieważnościowym. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji, stanowiąc zamknięty katalog wad uzasadniających wznowienie postępowania. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 825/19). W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że wniosek z dnia [...] kwietnia 1997 r. o stwierdzenie nieważności aktów z 1951 r. oraz z 1961 r. został złożony przez podmioty posiadające interes prawny. T.G., M.S. i K.R. należały bowiem do kręgu spadkobierców po A. i K. W. Późniejsze ujawnienie, że wnioskodawczynie nie były jedynymi spadkobiercami byłych właścicieli, nie ma natomiast wpływu na ocenę ich indywidualnego interesu prawnego w tej sprawie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzależniają skuteczności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od złożenia wniosku przez wszystkie podmioty posiadające interes prawny w danym postępowaniu. Rozstrzygnięcie organu zawarte w ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1999 r. dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej przymusowy zarząd państwowy oraz decyzji nacjonalizacyjnej, jego treść pozostawała zatem bez związku z wielkością udziału podmiotów składających wniosek o wszczęcie postępowania w spadku po byłych właścicielach przedsiębiorstwa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostają również podnoszone przez organ okoliczności dotyczące przyznania wnioskodawczyniom (i ich następcom prawnym) odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. organ badał bowiem jedynie, czy zarządzenie z dnia [...] kwietnia 1951 r. oraz orzeczenie z dnia [...] września 1961 r. są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie odszkodowania za przedsiębiorstwo nie było natomiast przedmiotem tego postępowania, a w konsekwencji ewentualna nieprawidłowość późniejszego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu obydwu decyzji Ministra Gospodarki z 1999 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jedyną stwierdzoną przez organ nadzoru wadą postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 r. było nieuwzględnienie przez Ministra Gospodarki wszystkich następców prawnych byłych właścicieli przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu, niezależnie od okoliczności, czy uchybienie to było skutkiem zawinionego bądź niezawinionego wprowadzenia organu w błąd przez osoby składające wniosek, niewzięcie udziału w postępowaniu przez osoby posiadające interes prawny stanowi – jak już wspomniano – przesłankę uzasadniającą ewentualne wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z organem, że w przypadku ewentualnego zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych należy uwzględnić ten z nich, który jest dalej idący. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił wszak zbieg dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania, bowiem Kodeks postepowania administracyjnego w sposób rozłączny określa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania, przewidując, że powyższe tryby będą stosowane w odmiennych sytuacjach procesowych. Powoływana przez organ przesłanka niebrania udziału w postępowaniu przez podmioty legitymujące się interesem prawnym stanowi, wobec jednoznacznie brzmiącej treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę wznowienia postepowania. Próba zastosowania przez organ w opisanym stanie faktycznym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi w istocie obejście omawianych przepisów regulujących zasady stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, wobec niewystąpienia w tej sprawie, stwierdzonej przez organ w zaskarżonej decyzji, przesłanki stwierdzenia nieważności, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w związku z nieuwzględnieniem przez organ wszystkich następców prawnych byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, Sąd uznał za zasadne umorzenie wszczętego przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1999 r. oraz z dnia [...] maja 1999 r., ponieważ dalsze jego prowadzenie jest w tych okolicznościach bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd umorzył postępowania administracyjne (pkt 2 sentencji) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie 3 i 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej K. R. kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Z kolei na kwotę zasądzoną od organu solidarnie na rzecz skarżących U.C., A.L., K.G., B.G., M.F. oraz R.K. składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).