I SA/Wa 580/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku D. M. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) -stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła [...], reprezentowana przez radcę prawnego K. K. Uzasadniając wniosek pełnomocnik wnoszącej wyjaśniła, że D M wraz z J C byli współwłaścicielami działki nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...]-[...], obręb nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta kw nr [...]. Wyjaśniono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona przez Skarb Państwa na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1980 r. nr Rep. [...] umowy sprzedaży, w której wskazano, że ww. nieruchomość przeznaczona jest pod węzeł ulic [...],[...],[...] i [...], który to cel w opinii skarżącej nie został zrealizowany. Skarżąca podniosła również, że zaskarżona decyzja została wydana bez udziału jej i J. C. w postępowaniu komunalizacyjnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca nie wykazała, że posiada tytuł prawny do wystąpienia z takim wnioskiem, a zatem nie legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu. W ustawowym terminie D. M. zwróciła się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku D. M. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zatem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślono, że na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca wykazała tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, że posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego dokumentu, z którego taki tytuł by dla niej wynikał. Zdaniem organu skarżąca nie tylko nie przedstawiła dokumentów, które wskazywałyby, że była ona w dacie komunalizacji współwłaścicielką działki nr 281, objętej skarżoną decyzją komunalizacyjną, ale również przyznała, że Skarb Pastwa stał się właścicielem ww. działki na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1980 r. rep. A nr [...], mocą którego D. M. i J. C. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w obrębie [...] w [...], uregulowaną w księdze wieczystej Kw nr [...]. Powyższe wynika z akt sprawy, w szczególności z zapisów ww. księgi wieczystej. Z kolei z wykazu zmian gruntowych z 1981 r. wynika, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...], następnie w 1986 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Z kolei z wykazu synchronizacyjnego, sporządzonego dla działki nr [...] z obrębu [...] wynika, że działka nr [...] z obrębu [...][...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] z obrębu [...][...]. Minister wyjaśnił, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Podkreślono ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. W ocenie organu odwoławczego zasadnie zatem wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do objętej ww. decyzją Wojewody [...] nieruchomości w dacie komunalizacji i wydania decyzji, jak również nie przedstawiła dokumentów jakoby posiadała go obecnie. Wyjaśniono, że samo przeświadczenie skarżącej o tym, że posiada przymiot strony, nie decyduje o posiadaniu takiego przymiotu lecz okoliczność (o czym wspomniano powyżej), czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uznano zatem, że w sytuacji kwestionowania prawa własności Skarbu Państwa, bez przedstawienia własnego tytułu prawno-rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, interes podmiotu zainteresowanego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie - interes skarżącej w stwierdzeniu w części nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r.) jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosła D. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego, a w konsekwencji poprzez dokonanie dowolnej (a nie swobodnej) oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, sprowadzającej się do powielenia argumentacji organu pierwszej instancji; 2) naruszenie przepisów postępowania art. 126 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez brak sporządzenia pełnego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zawierającego ustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą istotnych okoliczności, z których wynika jej interes prawny, w stopniu który uniemożliwia poznanie wszystkich motywów wydanego na jej niekorzyść rozstrzygnięcia i który prowadzi do uchybienia przez organ obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stronie postępowania przesłanek, którymi kierowano się przy rozpatrzeniu sprawy administracyjnej; 3) naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak przysługiwania skarżącej interesu prawnego, podczas gdy na gruncie sprawy zostało wykazane, że skarżącej przysługuje interes prawny uzasadniający wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 2017 r., znak: [...]; 4) naruszenie przepisów postępowania art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art.12 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., pomimo stosownego wniosku Skarżącej. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym go - postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017r., nr [...], stwierdzającej, , że 27 maja 1990r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], ozn, w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało przy tym zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, że jest to pojęcie o charakterze materialnoprawnym. Interes prawny warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi zatem wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Innymi słowy musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonej sprawy administracyjnej, ale nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na konkretnym przepisie prawa, mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie, samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich stanowi wniesienie podania przez osobę, która nie była stroną, a drugą przesłanką było zaistnienie innych, uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, wskazać należy, że zawarte w skardze zarzuty uznać należy za niezasadne. W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. był art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych. Art. 5 ust 1 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego; 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin."- tj. 27 maja 1990 r. Zatem stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (wynikiem, której jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11). W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do skomunalizowanego mienia, jak również organ nie znalazł dokumentu wskazującego na taką okoliczność. Ponadto wskazać należy, że stan prawny spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. Wpisu dokonano w oparciu o umowę sprzedaży z dnia [...] września 1980 r., Rep. A Nr [...]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.