I OSK 3095/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1921/17 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., I SA/Wa 1921/17, oddalił skargę Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. z mocy prawa nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewid. M., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o powierzchni 0,39 ha, [...] o powierzchni 0,07 ha, [...] o powierzchni 0,33 ha, [...] o powierzchni 0,56 ha, [...] o powierzchni 0,41 ha, [...] o powierzchni 1,16 ha i [...] o powierzchni 1,49 ha. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Powiatowy w K. pismem z 11 grudnia 2006 r. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nabycia przez Gminę W. (dalej: skarżąca), z mocy prawa, przedmiotowych działek położonych w Gminie W. Wojewoda [...]i (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2007 r. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. skarżąca nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności przedmiotowych nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: Komisja) z [...] czerwca 2007 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda stwierdził, że skarżąca z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności przedmiotowych działek. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz podniosła, że nie można uznać, że wszystkie drogi wewnętrzne, zakładowe czy inne sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako drogi, podlegają komunalizacji z mocy prawa. W ocenie skarżącej, jedynie działki nr [...] i [...] to drogi gminne. Pozostałe działki są drogami wewnętrznymi, dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Skarżąca podniosła, że do zadań gminy nie należą sprawy dotyczące dróg wewnętrznych. Decyzją z [...] września 2017 r. Komisja utrzymała w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją, sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w księdze wieczystej (podstawa wpisu – dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Ponadto z ewidencji gruntów i budynków dla gminy W., obręb ewid. M., według stanu na dzień 27 maja 1990 r., wynika, że właścicielem był Skarb Państwa, a władającym skarżąca. Jednocześnie w zakresie działki nr [...] (winno być [...]) wpis w ewidencji gruntów został dokonany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 24 czerwca 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji zarządzania drogami publicznymi do podziału administracyjnego Państwa. Wykreślenie z ewidencji Rejonu Dróg Publicznych (dalej: RDP) miało charakter porządkowy i nie było oparte na żadnym tytule prawnym. Ponadto z kopii pisma Nadleśnictwa R. z 21 marca 2016 r., znak: [...], wynika, że działki nr [...], [...] i [...] to drogi lokalne wykorzystywane przez pojazdy nadleśnictwa, osoby prywatne oraz firmy transportujące drewno. Nadleśnictwo potwierdziło, że działki te nie były objęte uregulowaniami ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.) oraz że obecnie na nich nie jest prowadzona gospodarka leśna. Komisja stwierdziła, że skarżąca w trakcie postępowania przed organem I instancji nie przedstawiła materiału dowodowego, z którego wynikałoby, że działki wymienione w zaskarżonej decyzji to drogi wewnętrzne. Ponadto, w odwołaniu skarżąca dokonała kategoryzacji działek ze względu na ich funkcję, a nie stan prawny, zwracając uwagę jedynie na ich przeznaczenie. Komisja wyjaśniła, że przywołana w odwołaniu uchwała nr 104 Rady Ministrów wydana została po dniu 27 maja 1990 r., a zatem jej oddziaływanie nie może dotyczyć stanu prawnego i faktycznego na dzień wejścia w życie ustawy. W tych okolicznościach Komisja stwierdziła, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do opisanej w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia z mocy prawa tych działek na rzecz skarżącej. Komisja stanęła na stanowisku, że Starosta nie może być dysponentem w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 228 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) w zasobie Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy stały się, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności i że postępowanie komunalizacyjne to właściwa droga proceduralna do ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości. Ponadto mając na uwadze fakt, że procedura komunalizacyjna została zapoczątkowana w grudniu 2006 r., uwzględniając ekonomikę procesową, należy dążyć do jak najszybszego zakończenia przedmiotowego postępowania i uporządkowania stanu prawnego spornej nieruchomości. W ocenie Komisji w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa, ustawa komunalizacyjna), przy braku przesłanek wyłączających komunalizację. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy, - art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74; dalej: u.g.g.w.n.), przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie oraz II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak należytego, wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej. W sprawie nie jest również kwestionowane, że sporne działki (za wyjątkiem działek nr [...] i [...]) stanowiły drogi wewnętrzne, które nie były zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o ewentualnym powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie RDP z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.). Sąd I instancji wskazał, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Użyte w art. 5 ust. 1 ustawy sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało zaś stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy, o czym stanowił jednoznacznie art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Tego rodzaju dokumentami nie legitymował się jednak RDP, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy (k-45) pismo Starosty z 29 marca 2016 r. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z pisma Nadleśnictwa R. z 21 marca 2016 r. (k-30), działki nr: [...], [...] i [...] to drogi lokalne wykorzystywane przez pojazdy nadleśnictwa, osoby prywatne oraz firmy transportujące drewno. Nadleśnictwo potwierdziło, że działki te nie były objęte uregulowaniami ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.) oraz że obecnie nie jest na nich prowadzona gospodarka leśna. Natomiast z zapisów znajdującego się w aktach sprawy skorowidza działek z października 1989 r. dla gminy W., obręb ewid. M. (k-33), jednoznacznie wynika, że właścicielem spornych działek o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] był Skarb Państwa, a władającym skarżąca. Dokumenty te potwierdzają, że sporne działki nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Brak jest także jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć, że działki te zostały przekazane jako składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) do Państwowego Funduszu Ziemi. Brak jest zatem podstaw do wyłączenia ich z komunalizacji na podstawie art. 11 lub 12 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji brak tytułu prawnego RDP w dniu 27 maja 1990 r. do spornych działek (k-45) oznacza, że należały one wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 u.g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W tym stanie rzeczy w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Sąd I instancji stwierdził również, że analiza akt sprawy potwierdza, że organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 u.g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty, potwierdził TK w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37), wskazując, że pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (wyrok NSA z 22 października 2014 r., I OSK 593/13). W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie, a także o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145. § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7 i 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. polegające na niezastosowaniu jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy, b) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust 1 u.g.g.w.n.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy obydwu instancji nie ustaliły, kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał – w świetle przepisu art. 6 u.g.g.w.n. – przedmiotowymi działkami. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jedynie niektóre działki objęte kwestionowaną decyzją (tj. działki nr [...] i nr [...]), sklasyfikowane jako drogi, zostały zaliczone na podstawie uchwały Nr XIV/113/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie z 26 marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego nr 4, poz. 106) do kategorii dróg gminnych. Pozostałe działki objęte decyzją Wojewody nie spełniały określonych w art. 5 ust. 1 ustawy przesłanek komunalizacji z mocy prawa, gdyż nie były one drogami gminnymi w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykaz dróg gminnych położonych na terenie Gminy został zatwierdzony ww. uchwałą. Wprawdzie droga oznaczona jako działka nr [...] mogłaby zostać uznana za drogę publiczną w kategorii gminnej, ponieważ leży ona na obszarze zabudowanym w miejscowości M. i związku z tym mogłaby być przedmiotem przejęcia przez Gminę, ale nie w trybie wynikającym z decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. Nie można jednak wykluczyć, że przedmiotowa droga mogła także należeć do kategorii dróg zakładowych lub wewnętrznych, jednak brak na to stosownych dokumentów w aktach, w szczególności uchwały rady narodowej stopnia podstawowego. Organy nie ustaliły bowiem, kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał – w świetle przepisu art. 6 u.g.g.w.n. – działkami nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki te były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. W ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzanych przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie Gminy. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy nie uwzględniły okoliczności, że wprawdzie z zapisów znajdującego się w aktach sprawy skorowidza działek z października 1989 r. dla Gminy W., obręb ewid. M., jednoznacznie wynika, że w tym czasie (tj. w październiku 1989 r., ale już nie w dniu 27 maja 1990 r.) właścicielem spornych działek o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] był Skarb Państwa, a władającym skarżąca, to brak jest jednak jakichkolwiek informacji odnośnie działki nr [...]. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował również to, że Komisja zaaprobowała rozstrzygnięcie Wojewody podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zarówno decyzja Komisji, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody, nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem brak w nich należytego wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę. W związku z brakiem nadesłania oświadczeń o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przez wszystkie strony postępowania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2020 r. sprawę skierowano na rozprawę. Zarządzeniem z 9 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Objęte zarzutami przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami regulującymi samo rozstrzygnięcie sądu, wobec czego skuteczność tych zarzutów zależy od uprzedniego rozważenia skuteczności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut powinien zatem indywidualizować naruszenie określonego przepisu prawa i wykazywać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej brak jest tych elementów, dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. nie poddaje się merytorycznemu rozpatrzeniu. Przeważającą część uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi szczegółowy opis przebiegu postępowania, treści wydanych rozstrzygnięć oraz pism procesowych skarżącej. Nie są to elementy konieczne dla skargi kasacyjnej. Natomiast uzasadnienie zarzutów pozbawione jest szczegółowości i konkretności, a poszczególne fragmenty nie zostały przyporządkowane do konkretnych zarzutów. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera kilka zasad postępowania, w skardze kasacyjnej nie określono, która z nich i w jaki sposób została naruszona, a także jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konstruować zarzutów i ich uzasadnienia. Podobnie wygląda sprawa w przypadku zarzutu dotyczącego art. 77 k.p.a. Przepis ten ma kilka jednostek redakcyjnych, odnoszących się do różnych aspektów postępowania dowodowego, skarga kasacyjna nie precyzuje, który z przepisów zawartych w art. 77 § 1-4 k.p.a. został naruszony przez organy i jak to wpływa na wynik postępowania. W szczególności nie wskazano, jaki dowód został pominięty, jaki wniosek dowodowy strony nie został uwzględniony. Wyrok Sądu I instancji został wydany w stosunku do decyzji opartej na określonym, przyjętym przez organy stanie faktycznym. Aby ten stan faktyczny podważyć lub zdezawuować materiał dowodowy, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać na sprecyzowane naruszenia konkretnych norm prawnych, nie jest wystarczające jedynie postawienie tezy, że zaakceptowane ustalenia faktyczne nie są prawidłowe. Także zarzut dotyczący art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie został w żaden sposób uzasadniony. Niewątpliwie obie wydane w sprawie decyzje zawierają elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., skarga kasacyjna w tym zakresie braków nie wykazuje. Uzasadnienia obu decyzji odpowiadają także art. 107 § 3 k.p.a. Brak akceptacji dla stanowiska organu nie może być zwalczany zarzutem naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zarzuty dotyczące niedostatecznego zakresu postępowania wyjaśniającego skarżąca koncentruje wokół kwestii związanych ze statusem dróg położonych na przedmiotowych działkach. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, organy administracji przyznały, że drogi nie miały w dniu 27 maja 1990 r. statusu dróg publicznych, wobec czego nie miały do nich zastosowania przepisy art. 1 pkt 28 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198). Natomiast zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wynika z przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie wprowadza przesłanki związanej ze statusem drogi, wobec czego rozważanie tej okoliczności nie mogło mieć znaczenia dla sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie, którego przesłanki wymagały rozważenia okoliczności związanych ze statusem dróg. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, nie został w sprawie podważony stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Sprowadza się on do ustalenia, że działki na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nie stwierdzono także istnienia przesłanek określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej. Na tej podstawie, skoro uprawnienie do sprawowania zarządu nie wynikało dla innych podmiotów ani z ustawy o drogach publicznych, ani z jakiegokolwiek tytułu prawnego, organy przyjęły, że zgodnie z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 u.g.g.w.n., zarząd nad tymi gruntami należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co oznacza, że spełniona została przesłanka z hipotezy normy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W kontekście powyższego nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich "niezastosowaniu jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia". Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy niewątpliwie był podstawą wydanych orzeczeń i jego zastosowanie, w ustalonym i niepodważonym stanie faktycznym, było uzasadnione. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu nie został natomiast w żaden sposób uzasadniony, nie określono naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i nie wskazano, na czym polega błąd jego wykładni, wobec czego zarzut ten nie poddaje się weryfikacji. Przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej zawiera przesłanki negatywne, wykluczające nabycie określonego mienia przez gminę. Organy w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego nie ustaliły, aby przedmiotowe działki spełniały którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Taki wniosek negatywny mógłby zostać obalony jedynie skutecznym zarzutem naruszenia przepisów postępowania, wykazującym wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Jak wyżej zauważono, takiego zarzutu nie postawiono w skardze kasacyjnej, w szczególności nie wskazano na żaden pominięty w postępowaniu dowód, który poważyłby stanowisko organów w tym zakresie. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r. Warunkiem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ugruntowane jest w praktyce orzeczniczej stanowisko, że pojęcie "mienie należące do" jest pojęciem normatywnym. O przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydował art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z tego przepisu wynika, że nieruchomości, które nie zostały rozdysponowane w sposób w nim określony należały do tego organu, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Prowadzi to z kolei do stwierdzenia, że za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ustanowienie zaś zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Takie uprawnienie do władania gruntem, w świetle u.g.g.w.n., nie mogło powstać w sposób dorozumiany, nie można go domniemywać, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. W kontekście przyjętych w sprawie i niepodważonych ustaleń faktycznych pozbawiony uzasadnienia jest wobec tego zarzut, że organy nie ustaliły, kto w dniu 27 maja 1990 r. w imieniu Skarbu Państwa władał – w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. – działkami. Wobec braku podstaw prawnych do władania działkami przez inne podmioty, działkami tymi zarządzał terenowy organy administracji państwowej. To, że nieruchomości nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie jest okolicznością negatywną, której zaprzeczenie wymaga wskazania na okoliczności i dowody podważające taki wniosek, samodzielnie okoliczność negatywna nie poddaje się udowodnieniu. Ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie nie zostały jednak skutecznie podważone. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe.