I SA/Wa 524/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), art. 617 § 1, art. 128, art. 129, art. 132 Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2020 r., poz. 1359, dalej k.r.o.), odmówił A. Z. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na brata – K. D., ur. [...] lutego 1981 r. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania A. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji, K. D. posiada orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] marca 2000 r. zaliczające go do całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolnego do samodzielnej egzystencji trwale. Niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała przed ukończeniem 16 r. życia. Kolegium stwierdziło, na podstawie akt sprawy, że A. Z. nie jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym bratem. Matka K. D. żyje, i to ona w pierwszej kolejności zobowiązana jest do zapewnienia opieki synowi. Oznacza to, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie, gdyby matka nie była w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, lub w ogóle nie byłoby innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec K. D. w pierwszej kolejności. W niniejszej sprawie - zdaniem organu odwoławczego - nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej brata przed obowiązkiem alimentacyjnym matki w pierwszej kolejności. To rodzice są w pierwszej kolejności zobowiązani do sprawowania opieki nad dziećmi i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżąca nie wykazała, że jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego brata, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad bratem. Przytoczone okoliczności niemożności sprawowania opieki nad synem przez matkę nie są jednak tego rodzaju, żeby zwalniały z ciążącego na matce względem dziecka niepełnosprawnego obowiązku alimentacyjnego i w konsekwencji, aby powodowały jego przejście na odwołującą się. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wywiodła A. Z., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec brata K. D., b) art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada matkę, nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów ta osoba nie sprawuje nad nim opieki. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada bliższego wstępnego nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie skarżącej, gdyby organ prawidłowo ustalił wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jego wątpliwości nie powinien budzić fakt, że opieki nad K. D. nie sprawuje matka, z przyczyn których ustalenia organ praktycznie zaniechał wskazując jedynie lakonicznie, że wymagający opieki ma matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pani H. D. przewlekle choruje - m. in. ma upośledzoną [...] i z tego tytułu ma orzeczony 7 % uszczerbek na zdrowiu. Sama wymaga stałego leczenia i rehabilitacji, z tego powodu bardzo często przebywa u syna w W., który się nią opiekuje. Osoba wymagająca opieki wymaga stałej pomocy w codziennych czynnościach, czego nie jest w stanie zapewnić matka. Skarżąca tą opiekę w pełnym zakresie wypełnia. Mając na uwadze powyższe matka nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacji a ewentualne uzyskanie od niej na czas potrzebnych K. D. środków utrzymania jest niemożliwe. Aktualny pozostaje więc obowiązek alimentacyjny skarżącej względem brata, tym samym spełnia ona przesłanki do ustalenia na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej, doszło też do zaniechania ustalenia istotnych okoliczności sprawy, co wyrosło najprawdopodobniej z mylnego przeświadczenia, że sam fakt posiadania matki przez osobę wymagającą opieki niejako automatycznie uniemożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej i zdejmuje z organu obowiązek ustalenia faktycznych przyczyn niesprawowania opieki przez osobę w bliższym stopniu zobowiązaną do alimentacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wypada zatem podkreślić, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o., a zatem uwzględnić należy treść art. 132 k.r.o., który stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie może uczynić zadość swemu obowiązkowi w sytuacji, gdy z powodu wieku, ułomności fizycznej lub psychicznej, choroby itp. nie może podjąć pracy zarobkowej i nie ma majątku lub innych dochodów wystarczających do zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego. (Art. 132 KRO red. Pietrzykowski 2020, wyd. 6/K. Pietrzykowski, Nb 12) W wyroku z 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu, zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W warunkach tej sprawy, skarżąca jako siostra K. D., który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności orzeczonym w oparciu o przepisy o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r.), jest spokrewniona ze swoim podopiecznym w drugim stopniu. Zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby być jej przyznane tylko wówczas, gdyby ziściły się warunki, o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie brak podstaw dla skutecznego podważenia ustaleń i twierdzeń organów. Prawidłowo organy ustaliły, że wymagający opieki oprócz siostry, ma matkę (pokrewieństwo pierwszego stopnia), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podnoszona przez skarżącą kwestia obiektywnych powodów, jakie stoją na przeszkodzie w sprawowaniu opieki przez matkę, jako osoby bliżej spokrewnionej, nie mogły posłużyć skutecznemu podważeniu stanowiska organów. Zauważyć trzeba, że poza ogólnymi sformułowaniami zawartymi we wniosku o złym stanie zdrowia H. D. i "trwałym uszczerbku na zdrowiu", którego dowodem nie mógł być wypis orzeczenia lekarza rzeczoznawcy z [...] listopada 2008 r., skarżąca nie przywołuje żadnych dokumentów potwierdzających powyższe twierdzenia. W takich warunkach brak jest podstaw do wyprowadzenia konieczności ustalenia faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionej modyfikacji wymogów ustawowych, które ustalone zostały w poszanowaniu, ale też i wyważeniu konstytucyjnych nakazów ochrony i opieki nad rodziną w ogólności, przy uwzględnieniu potrzeby reglamentacji świadczeń pomocowych. Sądowi znane są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Zauważa się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji) - por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16. Zauważyć jednak należy, że samo przywołanie zasad ogólnych i wartości konstytucyjnych nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od literalnej treści przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują, że przeszkodą do sprawowania opieki przez osoby z pierwszego kręgu pokrewieństwa, która pozwalałaby na uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną w drugim stopniu, może być jedynie ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie tak określone warunki nie zostały potwierdzone. W świetle orzeczenia lekarza rzeczoznawcy z [...] listopada 2008 r. – matka wymagającego opieki brata skarżącej miała stwierdzony długotrwały (nie stały) uszczerbek na zdrowiu wobec upośledzenia funkcji [...]. Uszczerbek ten lekarz ocenił na 7%. Organ okoliczność tę dostrzegł przyjmując prawidłowo, że brak przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności lub niezdolności do samodzielnej egzystencji świadczy o tym, że matka może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności, w toku postępowania podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonały oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprawie ustalono więc jednoznacznie, że matka – jako osoba z pierwszego stopnia pokrewieństwa, nie legitymując się zaświadczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rzeczywiście, w sposób obiektywny, jest w stanie opiekować się synem. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., które skarżąca wiąże z niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, przy niewyjaśnieniu okoliczności, które uniemożliwiają matce sprawowanie opieki nad synem. Wywodzony w skardze obowiązek podejmowania przez organ działań polegających na ustaleniu faktycznej możliwości sprawowania opieki przez innych członków rodziny nad niepełnosprawnym K. D., nie znajduje umocowania w przepisach prawa materialnego, które - jak już wyżej wykazano - przyjmują w tym zakresie jako relewantne posiadanie przez - w tym przypadku - matkę, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych względów należy uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], odpowiada prawu. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.