I SA/Wa 509/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 grudnia 2023 r. nr KKU-73A/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2023 r., nr KKU-73A/23, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako "Komisja/organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 7 lutego 2023 r., nr NWXV.7532.1.281a.2014, odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] (w której prawa i obowiązki wstąpiła Gmina [...]), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej jaki działki nr: [...] o pow. 0,3027 ha, [...] o pow. 0,3443 ha, [...] o pow. 0,4277 ha, [...] o pow. 0,0146 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] (dalej również jako "nieruchomość państwowa/sporna nieruchomość"). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisji przedstawiła następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z 28 maja 2014 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił o potwierdzenie prawa własności szczegółowo wymienionych działek ewidencyjnych. Decyzją z 7 lutego 2023 r., nr NWXV.7532.1.281a.2014, Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] (w której prawa i obowiązki wstąpiła Gmina [...]), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej jaki działki nr: [...] o pow. 0,3027 ha, [...] o pow. 0,3443 ha, [...] o pow. 0,4277 ha, [...] o pow. 0,0146 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako podstawa wpisu prawa własności wymienione zostały umowy sprzedaży (z 1987 r.), na podstawie których Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] nabyło w imieniu Państwa sporną nieruchomość pod budowę bocznicy kolejowej do Stacji Uzdatniania Wody "[...]" w [...] oraz pod budowę drogi. Wojewoda wskazał następnie, że z pisma Starosty[...] -[...] z 22 czerwca 2020 r., nr G-GN.6841.1.119.2019 wynika, że sporna nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i [...] w [...] aktami notarialnymi z 1987. Natomiast na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z 10 grudnia 1986 r., nr G.lll.13/8224/153/86, ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd. Jednocześnie wskazano, że w zasobie tamtejszego Starostwa brak jest załącznika do ww. decyzji, który określałby konkretne nieruchomości nią objęte (w treści decyzji powołano się jedynie na ogólną powierzchnię nieruchomości, bez ich geodezyjnego określenia). Wyjaśniono, że w zasobie Starostwa brak jest decyzji oddającej ww. działki w zarząd/użytkowanie. Wojewoda uznał następnie, że [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A w [...] jest następcą prawnym istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Tym samym jako dowód na istnienie zarządu Wojewoda wskazał akty notarialne dotyczące ich nabycia przez Skarb Państwa. Rozpoznając odwołanie Gminy [...] od powyższej decyzji organu I instancji, którą Gmina [...] zaskarżyła w części dotyczącej działek numer [...] o pow. 0,3443 ha, [...] o pow. 0,4277 ha, [...] o pow. 0,0146 ha, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, utrzymała w mocy ww. decyzję Wojewody[...]. Komisja przyjęła za Wojewodą, że w relewantnej dacie 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W aspekcie ustalenia przesłanki "należenia" mienia, organ podzielił wywód organu I instancji i przyjął, że nieruchomość państwowa na datę komunalizacji znajdowała się w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], co wynikało z księgi wieczystej i umów notarialnych i dlatego nie należała do organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji. Mając na uwadze przytoczoną argumentację Komisja uznała, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] (poprzednik prawny Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Spółka Akcyjna w [...]) nabył z mocy prawa prawo zarządu sporną nieruchomością nabytą, na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...] zaskarżając decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w części dotyczącej działek numer [...] o pow. 0,3443 ha, [...] o pow. 0,4277 ha, [...] o pow. 0,0146 ha. Zaskarżonej decyzji Komisji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ustalenie czy przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów w [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) i poczynienie w tym zakresie ustaleń jedynie na podstawie wpisu w księdze wieczystej nr [...], b) art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie postępowania dowodowego, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów w [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191); 2) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.,) w zakresie w jakim Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do nabycia przez Gminę [...] (w której prawa i obowiązki wstąpiła Gmina [...]) z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej jako przedmiotowe działki ujawnione w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek numer [...], [...] oraz [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zasadnie bowiem Komisja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnić bowiem należy, że utrzymana w mocy przez Komisję decyzja Wojewody w zakresie działek nr: [...] o pow. 0,3443 ha, [...] o pow. 0,4277 ha, [...] o pow. 0,0146 ha, orzekała w przedmiocie odmowy komunalizacji ww. mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej również jako "ustawa komunalizacyjna/ustawa z dnia 10 maja 1990 r."). Wydana w tym trybie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] (poprzednikowi prawnemu Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w [...]) przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie tego podmiotu prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości państwowej położonej ówcześnie w [...], a obecnie w Imielinie, co z kolei doprowadziło Wojewodę do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość ta nie należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A zatem Komisja słusznie uznała, że decyzja Wojewody jest prawidłowa, ponieważ sporna nieruchomość nie należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka nie podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy[...]. Zdaniem Sądu, dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W niniejszej sprawie Komisja nie naruszyła bowiem zarówno przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), jak i przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, w świetle księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, że stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie umów sprzedaży od osób fizycznych (aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 21 grudnia 1987 r. – w zakresie działki nr [...], aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 14 grudnia 1987 r. w zakresie działki nr: [...] i działki pierwotnej [...], z której powstała działka nr [...]). Sporna w sprawie była natomiast kwestia czy mienie objęte wnioskiem Skarżącej spełniało cechy mienia o charakterze ogólnonarodowym (państwowym) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wbrew temu co twierdzi Skarżąca, mienie to nie spełniało cechy mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie budzi również wątpliwości na gruncie ustawy komunalizacyjnej, że pod pojęciem "należące do narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego należy rozumieć przynależność w sensie prawnym a nie faktycznym. Przyjmuje się, że jeżeli mienie pozostawało w zarządzie innego podmiotu nie podlegało komunalizacji. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Prawdą jest, że sam fakt korzystania z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1985 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959). Jak wynika z powyższych poglądów judykatury – zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Zarządu nie można bowiem domniemywać. W realiach niniejszej sprawie Komisja, podobnie jak Wojewoda, powołali się na wspomniane umowy w formie aktów notarialnych z 1987 r., które zostały wpisany do działu II księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Zdaniem Komisji, umowy te dowodzą istnienia zarządu. Sąd podziela ten pogląd. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej również jako "u.g.g.") nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostawały w ich zarządzie. A zatem, uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd (por. np. wyrok z 28 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 463/21), który Sąd orzekający w pełni aprobuje, że skoro przepisy art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 u.g.g., przewidujące uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, weszły do porządku prawnego dopiero w dniu 1 sierpnia 1985 r., podobnie jak cała ustawa (art. 101 u.g.g.), to ma to ten skutek, że przepisy te nie obowiązywały w okresie wcześniejszym. W owym czasie przedsiębiorstwo państwowe, nie mogło zatem uzyskać użytkowania gruntów państwowych na innej drodze niż decyzja administracyjna. Nie mogło także uzyskać przedmiotowych gruntów w zarząd, bowiem ta forma władania nieruchomościami państwowymi pojawiła się na mocy przepisów u.g.g., od 1 sierpnia 1985 r., podobnie jak i możliwość uzyskania gruntów państwowych w zarząd na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro zatem Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość na podstawie umów sprzedaży od osób fizycznych zawartych po 1 sierpnia 1985 r., tj. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...]z 21 grudnia 1987 r. – w zakresie działki nr [...], oraz aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 14 grudnia 1987 r. w zakresie działki nr: [...] i działki pierwotnej [...], z której powstała działka nr [...]), to bezsprzecznie, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w tej sprawie z sytuacją, o której mowa w art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 u.g.g. Mając powyższą wykładnię na względzie należy stwierdzić, że skutkiem umów, na którą powołują się Komisja oraz Wojewoda, było poza przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa, również nabycie spornej nieruchomości w zarząd przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. W konsekwencji, brak było podstaw do przyjęcia poglądu, że sporna nieruchomość "należała" do narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu wejścia w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Dlatego prawidłowo Komisja przyjęła, że brak jest podstaw do komunalizacji w tej sprawie. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.