I SA/Wa 483/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2022 r. nr DNI.gn.625.72.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: "organ I instancji:) z [...] maja 2022 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1971 r., nr [...] w sprawie wyznaczenia do przejęcia na własność Państwa części nieruchomości rolnej na pokrycie należności scalonych. Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie sprawy faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. J. S. - na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. - wniósł do organu I instancji o zmianę ww. uchwały z [...] maja 1971 r., nr [...]. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2022 r. organ I instancji - na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że uchwały prezydium powiatowej rady narodowej podejmowane w oparciu o ustawę o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz.U. z 1969 r., Nr 17, poz. 130) w przedmiocie wyznaczenia do przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej na pokrycie należności nie rozstrzygały o sferze praw i obowiązków w jakikolwiek sposób, a także nie stanowiły aktów prawnych w rozumieniu k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie T. S.. Do przejęcia na własność Państwa nieruchomości należących do niego i szczegółowo opisanych w uchwale nr [...] doszło na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r., sygn. akt [...]. Tym samym organ I instancji stwierdził, że wniosek złożony przez J. S. - jako niepodlegający rozpatrzeniu w oparciu o przepisy k.p.a. - jest bezprzedmiotowy. Sprawa ma charakter sprawy cywilnej. J. S. pismem z [...] maja 2022 r. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] maja 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadniając Minister wyjaśnił, że uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1971 r. została wydana na podstawie art. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz. z 1969 r., Nr 17, poz. 130) oraz § 3 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. Nr 44, poz. 212). Organ odwoławczy, powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 393/18 stwierdził, że Sąd ten odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 148/08), podkreślił, że w świetle art. 33 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. (w dacie 11 maja 1971 r. przepisowi temu odpowiadał art. 3 ust. 1 tego aktu) przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Z art. 34 ust. 1 zdanie ostatnie cyt. ustawy (w dacie 11 maja 1971 r. – art. 4 ust. 1) wynikało, że po stwierdzeniu, iż zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku, wniosek organu finansowego otwierał zatem postępowanie sądowe, w trybie nieprocesowym, w którym sąd powszechny samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości przewidziane ustawą z dnia 28 czerwca 1962 r. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części czy całości nieruchomości, ustalone przez władze administracyjną w stadium postępowania przedsądowego, sąd ten rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy. Nie był w tym zakresie związany gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie, danych mu przez ustawę, własnych samodzielnych uprawnień niezależnych od władzy administracyjnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 69/68). Oznacza to, że sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej) jak i przesłanek materialnych z art. 31 i art. 32 cyt. ustawy. Oceniając zatem stosunek uchwały prezydium powiatowej rady narodowej do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa uznać należy, iż sąd nie był nią związany, miała ona charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania sądowego. W konsekwencji (jak wskazał Minister), Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że uchwała prezydium powiatowej rady narodowej poprzedzająca wydanie przez sąd powszechny postanowienia w przedmiocie przymusowego przejęcia całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa nie należała do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc załatwianych przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Akt ten był bowiem elementem sprawy cywilnej rozpoznawanej przez sąd powszechny. Dalej organ odwoławczy podniósł, że te same uwagi należało odnieść do aktu wydawanego w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. o zasadach i trybie przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (aktem takim jest uchwała z [...] maja 1971 r., nr [...], której dotyczy wniosek J. S. o zmianę). Z przepisu tego wynikało, że jeżeli uchwała prezydium rady narodowej dotyczy przejęcia części nieruchomości, organ finansowy wezwie dłużnika, aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania wypowiedział się, która część nieruchomości ma być przejęta. Jeżeli organ finansowy nie uzgodni z dłużnikiem, jaka część nieruchomości ma być przejęta, albo gdy dłużnik nie wypowie się w oznaczonym terminie, decyzję w tej sprawie wyda prezydium rady narodowej, kierując się względami prawidłowej gospodarki. Co prawda w przepisie tym znalazło się sformułowanie "decyzja", jednakże – jak wskazał Sąd Najwyższy w ww. uchwale z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt [...] – sąd powszechny samodzielnie oceniał istnienie przesłanek do przejęcia nieruchomości przez Państwo w zakresie zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości. Nie był związany decyzją wydawaną w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. Decyzja ta miała bowiem charakter wewnętrzny i była wydawana w postępowaniu przygotowawczym (przedsądowym), mającym na celu ustalenie okoliczności potrzebnych do sformułowania wniosku do sądu powszechnego. Wobec powyższego Minister stwierdził (mając na uwadze prezentowane orzecznictwo), że ww. uchwała nr [...] objęta wnioskiem skarżącego o jej zmianę, nie stanowiła decyzji administracyjnej w znaczeniu k.p.a. (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wymieniony akt był elementem sprawy cywilnej rozpatrywanej przez sąd cywilny i w związku z tym powołany przez skarżącego art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania. Minister stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący argumentując swoje zażalenie podał, że uchwała z [...] maja 1971 r. była według niego decyzją administracyjną, a treść wniosku PPRN w [...] z [...] maja 1971 r. skierowanego do Sądu Powiatowego w [...] dotyczącego wydania postanowienia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości stanowiącej własność T. S. na pokrycie należności scalonych - tylko to potwierdza. T. S. nie kwestionował oszacowania wartości swojej nieruchomości i w toku instancji nie zaskarżył uchwały określającej część nieruchomości do przejęcia (informacja na stronie 3 wniosku). Na tej podstawie J. S. wywiódł, że w istocie był to akt administracyjny do którego stosować należało przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Minister, stanowiska skarżącego nie podzielił. Podkreślił, że nie potwierdzają go przepisy ww. ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r., na którym została m.in. oparta uchwała nr [...]. Akty normatywne nie przewidywały możliwości wniesienia środka zaskarżenia od uchwały w przedmiocie wyznaczenie części nieruchomości do przejęcia na własność Państwa na pokrycie należności scalonych. Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2022 r., J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że w 1971 r. przystąpiono do przymusowego przejęcia gospodarstwa rolnego jego dziadka T. S. na własność Państwa. W tym celu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uchwaliło dwie uchwały dnia [...] maja 1971 r. Na podstawie uchwały nr [...] Wydział Finansowy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] skierował wniosek nr [...] do Sądu Powiatowego w [...] o wydanie postanowienia o przejęciu. Sąd ten, na podstawie ww. uchwały, przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne T. S.. Zdaniem skarżącego, druga uchwała nr [...] z [...] maja 1971 r. w sprawie wyznaczenia do przyjęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego T. S. była uchwałą zaskarżalną, co przyznają we wniosku [...] ówczesne władze powiatowe z [...]. W jego ocenie, potwierdził to również w postanowieniu Sąd Powiatowy w [...] gdzie wskazał, że T. S. był uczestnikiem postępowania administracyjnego i nie kwestionował szacunku gospodarstwa rolnego. Z powyższego wynika, że okres dwutygodniowy od uchwalenia uchwały nr [...] z [...] maja 1971 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do napisania wniosku [...] z [...] maja 1971 r. przez Wydział Finansowy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - był okresem postępowania odwoławczego i w tym dwutygodniowym okresie można było kwestionować szacunek gospodarstwa rolnego gdyż obowiązywał kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. Bez przeprowadzonego postępowania odwoławczego od uchwały nr [...], Sąd Powiatowy w [...] nie był zatem nią związany i nie mógł na jej podstawie podejmować jakichkolwiek czynności prawnych. W konsekwencji skarżący stwierdził, że przedstawione dokumenty wskazują, iż uchwała nr [...] w sprawie wyznaczenia do przyjęcia powinna być poddana przedsądowemu postępowaniu odwoławczemu w celu zakwestionowania wyceny gospodarstwa rolnego jego dziadka. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się z oceną prawną dokonaną w sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym postanowieniu z [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1971 r., nr [...] w sprawie wyznaczenia do przejęcia na własność Państwa części nieruchomości rolnej na pokrycie należności scalonych. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez wymienione w art. 61a § 1 "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, która nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji administracyjnej, bowiem ma cywilnoprawny charakter. Skarżący J. S. (następca prawny T. S. - postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku) domaga się - na podstawie art. 154 k.p.a. - zmiany uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1971 r., nr [...]. Podstawę prawną tej uchwały stanowią art. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (t.j. Dz. U. z 1969 r., Nr 17, poz. 130) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. Nr 44, poz. 212). Zgodnie z art. 1 tej ustawy (obowiązującym w dniu wydania uchwały nr [...]): "Jeżeli właściciel nieruchomości rolnej jest zadłużony z tytułu należności państwowych określonych w art. 2 i nie zgłosił wniosku o przejęcie nieruchomości w zagospodarowanie lub na własność Państwa, może być wszczęte postępowanie o przymusowe przejęcie na własność Państwa takiej części gruntów tej nieruchomości, jaka według oszacowania wystarczy na zaspokojenie należności scalonych". Z kolei, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy: "Przymusowe przejęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następuje na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłasza organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołącza odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 1 (ostatnie zdanie) tej ustawy: "Po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydaje postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości." Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. wyraźnie zatem wynika, że rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach w przedmiotowej materii należało do kompetencji sądu powiatowego. Taki tryb postępowania znajdował oparcie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone z dnia 10 lipca 1962 r.. Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli uchwała prezydium rady narodowej dotyczy przejęcia części nieruchomości, organ finansowy wezwie dłużnika, aby w terminie tygodniowym od dnia doręczenia wezwania wypowiedział się, która część nieruchomości ma być przejęta. Jeżeli organ finansowy nie uzgodni z dłużnikiem, jaka część nieruchomości ma być przejęta, albo gdy dłużnik nie wypowie się w oznaczonym terminie, decyzję w tej sprawie wyda prezydium rady narodowej, kierując się względami prawidłowej gospodarki." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że na mocy § 1 i 2 powyższej uchwały nr [...] wyznaczono do przejęcia na własność Państwa, na pokrycie należności scalonych w kwocie [...] zł licząc z odsetkami za zwłokę, od T. S. część wskazanych nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha, o wartości [...] zł. Wykonanie uchwały powierzono Wydziałowi Finansowemu. Zgonie z § 3 uchwała weszła w życie z dniem powzięcia. Jak wskazano - od niniejszej uchwały odwołanie nie przysługuje. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że T. S. – na wezwanie Wydziału Finansowego – nie wskazał jaka część nieruchomości ma być przejęta na własność Państwa. Grunty przejęte na Skarb Państwa zostaną poddane scaleniu i wydzieleniu łącznie z innymi gruntami Państwowego Funduszu Ziemi w jednym kompleksie, a następnie zagospodarowane przez miejscowe Kółko rolnicze. Wydział Finansowy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, wykonując ww. uchwałę, wnioskiem z [...] czerwca 1971 r. wystąpił do Sądu Powiatowego w [...] o przejęcie nieruchomości rolnej załączając m.in. wykaz należności scalonych. W uzasadnieniu dodatkowo wskazał, że T. S. zalega w świadczeniach z tytułu podatków, należności te są wymagalne, przeprowadzona egzekucja wierzytelności nie dała rezultatu, zaś wezwanie dłużnika do uregulowania zaległości w terminie tygodniowym pod rygorem wystąpienia do sądu z wnioskiem o przejęcie jego części nieruchomości na rzecz Państwa – okazało się bezskuteczne. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 393/18, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1145/19, oddalił skargę kasacyjną: "Wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Finansowy w [...] z maja 1971 r. otwierał postępowanie sądowe, toczące się w trybie nieprocesowym, w którym sąd powszechny samodzielnie ustalał, czy zachodzą warunki do przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 31 i art. 32 powołanej wyżej ustawy z 28 czerwca 1962 r. Zawarte we wniosku dane o przejęciu części czy całości nieruchomości ustalone przez władzę administracyjną w stadium postępowania przedsądowego sąd ten rozważał na tle całokształtu okoliczności sprawy. Nie był w tym zakresie związany, gdyż co do zasadności i zakresu przejęcia nieruchomości rolnej decydował na podstawie własnych, danych mu przez ustawę samodzielnych uprawnień, niezależnych od władzy administracyjnej (por. uchwała SN z 23 sierpnia 1968 r. sygn. akt III CZP 69/68). Sąd powszechny w tym postępowaniu badał zarówno spełnienie przesłanek formalnych (wniosek organu finansowego poprzedzony uchwałą prezydium powiatowej rady narodowej), jak i przesłanek materialnych z art. 31 i art. 32 ww. ustawy." Powyższe stanowisko Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela. Tym samym, w świetle art. 3 ustawy o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności zarówno uchwała prezydium powiatowej rady narodowej jak i wniosek organu finansowego nie rozstrzygają o niczyich prawach i obowiązkach, a mają jedynie na celu doprowadzenie do tego, aby o prawach i obowiązkach orzekł sąd powszechny. Nie stanowią wobec tego sprawy administracyjnej. Organ powinien był zatem odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 145/19 oraz z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 271/14). Zgodnie z art 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona bądź zmieniona przez organ administracji publicznej , który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Biorąc pod uwagę ukształtowane orzecznictwo sądowe co do charakteru uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1971 r. w przedmiocie wyznaczenia do przejęcia na własność Państwa części nieruchomości rolnej na pokrycie należności scalonych należy przyjąć, że żądanie obecnie jej zmiany – na podstawie art. 154 k.p.a. - nie może być traktowane jako indywidualna sprawa administracyjna, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Uchwała ta nie jest decyzją administracyjną, jest aktem wewnętrznym stanowiącym element sprawy cywilnej rozpoznanej przez sąd powszechny. Sądy administracyjne nie mogą zakresem swoich kompetencji wkraczać w uprawnienia sądów powszechnych. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy orzekające prawidłowo odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania opierając się na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - orzekł jak w sentencji.