I SA/Wa 472/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K., M. S. i A. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 319/21 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. K., M. S. i A. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 10 stycznia 2023 r. M. K., M. S. i A. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej również jako: organ/Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 319/21. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...]przy ulicy [...], oznaczoną hip. Nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Jednocześnie stwierdzili, że organ nie podejmuje żadnych działań bądź pozorne np. z dużymi odstępami czasu zwraca się po dokumenty. Dodatkowo do zwracania się o dokumenty dochodzi dopiero dłuższy czas po tym, kiedy wskazywany zostaje termin zakończenia postępowania. Zdaniem skarżących bezsprzecznie należy uznać, że jest to drastyczny przypadek zwłoki organu, której nie uzasadniają żadne obiektywne okoliczności. Według skarżących, w perspektywie dotychczasowego zachowania organu, zachodzi duże prawdopodobieństwo, że nienałożenie sankcji na organ na rzecz skarżących spowoduje, iż w dalszym ciągu sprawa nie zostanie załatwiona i jest to celowe działanie organu. W ocenie skarżących zasadne jest zatem zasądzenie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, zgodnie z art 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa. W zaistniałych okolicznościach sprawy skarżący wnieśli o: wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 ppsa oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę pismem z 24 lutego 2023 r. Prezydent wskazał, że wnioskiem złożonym 18 września 2014 r. M. K. wystąpił o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...], który to wniosek nie został jeszcze rozpatrzony. Jednocześnie Prezydent podkreślił, że podjął szereg działań zmierzających do zakończenia postępowania, w tym celu wystąpił m.in. do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi hipotecznej opisanej nieruchomości ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień 21 listopada 1945 r. oraz o wydanie odpisu oświadczeń i wniosków spisanych w księdze umów dotyczących działów I, II i III księgi hipotecznej ww. nieruchomości. Ponadto zwrócił się do poszczególnych instytucji i organów z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej daty rozpoczęcia inwestycji na przedmiotowej nieruchomości - w szczególności dokumentów świadczących o przejęciu przez inwestora owego terenu oraz rozpoczęciu prac inwestycyjnych związanych z zagospodarowaniem terenu (zaświadczenia lokalizacyjne, mapy, decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę). Prezydent podał, że na skutek podjętych czynności pozyskał następujące informacje: 1) w Spisie Telefonów [...] Okręgu Poczt i Telegrafów na rok 1948/49 widnieje informacja, iż przy ul. [...] znajdowała się [...]. Taka informacja znajduje się również w Spisie Telefonów [...] Okręgu Poczty i Telekomunikacji na rok 1950 oraz na rok 1951/52; 2) w Spisie Telefonów [...] Okręgu Poczty i Telekomunikacji na rok 1953 oraz w Spisie Telefonów Województwa [...] i [...] na rok 1954 widnieje informacja o [...], której oddział mieścił się na [...] przy ul. [...]; 3) w ogłoszeniach zamieszczanych w dzienniku [...] z [...] maja 1954 r. (Rok [...], Nr [...]) można odnaleźć informację o nowo organizowanym [...] przy [...]. Prezydent zaznaczył, że okoliczność nacjonalizacji [...] potwierdza ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] z dn. [...] czerwca 1954 r., w którym wskazano, że [...] czerwca 1954 r. zostanie sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa przejętego na własność Państwa: [...], [...], ul. [...]. Do akt sprawy organ pozyskał dodatkowo opinię geodezyjną sporządzoną [...] marca 2022 r. przez geodetę J. W., stosownie do której na rzeczoną nieruchomość hipoteczną [...] składają się aktualnie działki ewidencyjne położone w obrębie [...] nr: [...]-cz., [...]-cz., [...], [...]-cz., [...]-cz., [...]-cz. oraz [...]-cz. Prezydent zauważył, że niezbędnym w niniejszej sprawie było zlecenie sporządzenia przysięgłego tłumaczenia odpisu księgi hipotecznej [...], w zakresie kart zapisanych w języku [...]. Nadto pismem z [...] lutego 2023 r., organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów książki meldunkowej dotyczących budynku przy ul. [...] róg [...]. Prezydent podał, że oczekuje na nadesłanie wnioskowanej dokumentacji zaznaczając, iż postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle złożonych. W ocenie organu nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest zmieniający się stan prawny i poglądy orzecznictwa, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności lub podejmowanie kolejnych. Skomplikowanie oraz złożoność przedmiotowej sprawy spowodowało więc, że nie było możliwe rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Pominięcie zaś koniecznych wyjaśnień, czy rezygnacja ze zgromadzenia dodatkowych dowodów mogłaby odbić się na prawidłowości i zgodności z prawem wydawanego w sprawie orzeczenia kończącego postępowanie. Prezydent, mając na uwadze podejmowane przez niego działania zmierzające do zakończenia przedmiotowego postępowania, wskazał na niezasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Zgodnie z art. 154 § 3 ppsa, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Wydanie zatem przez Prezydenta [...], już po wniesieniu skargi, decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 319/21 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hip. Nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 21 kwietnia 2022 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 21 sierpnia 2022 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że w terminie zakreślonym w powołanym wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Decyzja kończąca przed organem przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze została wydana [...] kwietnia 2023 r. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez Prezydenta tej decyzji już po wniesieniu skargi nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania (argumentum ex art. 154 § 3 ppsa.). Okoliczność ta jednak miała wpływ na miarkowanie wysokości wymierzonej organowi grzywny. Skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 2000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wobec powyższego z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcje prewencyjne grzywny, gdyż organ pozostawał w sprawie w bezczynności w zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, Sądu wziął pod uwagę okoliczność załatwienia sprawy i wydania już decyzji w przedmiocie odszkodowania a także okoliczność, iż organ podejmował określone czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Podnieść także należy, iż rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę, iż Prezydent podjął czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy oraz ustalenia jej stanu faktycznego i prawnego a także prawidłowego kręgu stron postępowania. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że od dnia 21 kwietnia 2022 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SAB/Wa 319/21 Prezydent sprawnie prowadził postępowanie, sukcesywnie gromadząc materiał dowodowy niezbędny do załatwienia sprawy. W szczególności pismami z 13 czerwca 2022 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego jak i do pełnomocnika skarżących o nadesłanie dokumentów do sprawy. Po uzyskaniu tych dokumentów Prezydent pismem z 6 lutego 2023 r. zwrócił się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] [...] Urzędu [...] o nadesłanie odpisów książki meldunkowej dotyczącej budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie o odpisy jak wyżej organ zwrócił się również pismem z 10 lutego 2023 r. do Archiwum Państwowego w [...]. Następnie [...] kwietnia 2023 r. Prezydent wydał decyzję nr [...] rozpoznającą wniosek odszkodowawczy za opisaną na wstępie nieruchomość, czym załatwił przedmiotową sprawę. Dodatkowo Sąd oceniając charakter bezczynności organu uwzględnił charakter spraw dekretowych oraz konieczność analizy archiwalnego, często niekompletnego materiału dowodowego. Sądowi z urzędu znana jest także ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta dotyczących dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz ich stopień skomplikowania, wynikający z potrzeby czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 70 lat temu. Okoliczności te wprawdzie nie mogą zwalniać organu z wykonania wyroku, ale muszą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru zachowania organu w prowadzonym postępowaniu. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Suma ta bowiem ze względu na jej kompensacyjny charakter, stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za realną krzywdę jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a nie tylko rekompensatę za zwłokę w procedowaniu sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji rozpatrującej wniosek o przyznanie odszkodowania. Dodatkowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżący na skutek nierozpoznania w terminie powołanego na wstępie wniosku odszkodowawczego doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Skarżący ograniczyli się jedynie do przytoczenia fragmentu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 1590/16 dotyczącego kwestii przyznawania sumy pieniężnej oraz wskazania, że bez tej sankcji organ sprawy nie rozpatrzy. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast - a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 ppsa, suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie właściwie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.