I SA/Wa 390/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 11 stycznia 2023 r. nr SKO/I/II/2765/2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw.

Decyzją z 11 stycznia 2023 r., nr SKO/I/II/2765/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w Warszawie, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta Płońsk z 18 listopada 2022 r., nr GP.3134.6.2022.AŚ, w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 18 listopada 2021 r. Burmistrz Miasta Płońsk ustalił [...], z siedzibą w Płońsku przy ul. [...], następcy prawnemu [...] SP. z o.o. SP.K. O/Płońsk, na rzecz Gminy Miasto Płońsk, opłatę adiacencką w wysokości 86 130,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Płońsku, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w wyniku jej podziału na działki budowlane. Jednocześnie organ orzekł o rozłożeniu powyższej opłaty na raty ustalając ich wysokość i terminy płatności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] z siedzibą w Warszawie. Decyzją z 11 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta Płońsk z 18 listopada 2022 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że decyzją z 8 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta Płońsk zatwierdził, na wniosek [...] Sp. z o.o. sp.k O/Płońsk, podział działki nr [...] położonej w Płońsku, przy ul. [...], na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. We wrześniu 2022 r. rzeczoznawca majątkowy S. P. sporządził operat szacunkowy mający na celu określenie wartości nieruchomości przed i po podziale w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Po analizie akt sprawy Kolegium podzieliło podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 29 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny organ podniósł, że podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej nie mogą być podmioty niemieszczące się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w toku całego postępowania organ pierwszej instancji kierował korespondencję, a co za tym idzie uznał za stronę postępowania [...] Sp. z o. o. Sp. K. O/Płońsk. Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska Burmistrza Miasta Płońsk, że oznaczenie oddziału spółki dla postępowania jest nieistotne w kontekście określenia jako strony. Prawidłowe określenie stron postępowania jest warunkiem koniecznym dla prawidłowego, rzetelnego i zgodnego z przepisami powszechnie obowiązującymi przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie powyższy wymóg został naruszony. Całokształt zebranej dokumentacji potwierdza bowiem, że za stronę postępowania Burmistrz Miasta Płońsk uznał oddział spółki, a nie jedynie traktował oznaczenie oddziału w spółki w kontekście adresu do doręczeń. Ponadto, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń dotyczących prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Kolegium powołało się na poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące obowiązków organu administracji przy weryfikacji wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy wskazał aby rozpatrując sprawę ponownie Burmistrz Miasta Płońsk wyjaśnił kwestię dotyczącą stron postępowania, również w aspekcie adresu do doręczeń. Ponadto, organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę wszelkie zarzuty zgłoszone w odwołaniu wobec operatu szacunkowego sporządzonego we wrześniu 2022 r. (naruszenie wskazanych konkretnie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości sporządzenia operatu szacunkowego), a także ustosunkować się do wniosku strony o skierowanie powyższej wyceny pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie z powodów formalnych, odniesienie się do zarzutów dotyczących meritum sprawy nie było możliwe. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie złożyła [...] z siedzibą w Warszawie zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku dostatecznych przesłanek do zastosowania tego przepisu przy jednoczesnym zaistnieniu podstaw do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja prowadzenia postępowania, a finalnie wydania wieńczącej je decyzji nakładającej obowiązek publicznoprawny na podmiot, który nie może być stroną postępowania administracyjnego. Zapatrywanie to prawidłowo podzielił organ odwoławczy, ale błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast uchylić powyższą decyzję i umorzyć postępowanie. Konstatacja organu odwoławczego o niemożności prowadzenia postępowania z udziałem oddziału osobowej spółki prawa handlowego (wobec nieprzysługiwania temu podmiotowi zdolności prawnej) powinna bowiem prowadzić organ do uznania postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., za bezprzedmiotowe. Na poparcie powyższego skarżąca przywołała pogląd doktryny, że brak zdolności administracyjnoprawnej strony postępowania lub jej utrata w trakcie postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym (o ile nie zachodzi następstwo procesowe). Skarżąca podniosła, że wadliwe przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia skutkować będzie ponownym procedowaniem z udziałem podmiotu nieposiadającego podmiotowości prawnej. Natomiast nawet w sytuacji, kiedy brak zdolności administracyjnoprawnej skutkujący bezprzedmiotowością postępowania ma charakter uleczalny, postępowanie powinno zostać umorzone, co nie stoi na przeszkodzie podjęciu nowego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Jego przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta Płońsk z 18 listopada 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, że zm.) dalej zwanej "k.p.a.". Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem wtedy gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji kasacyjnej w powołanym trybie. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, i czego również nie kwestionuje skarżąca, organ pierwszej instancji w decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określił jako stronę postępowania [...], z siedzibą w Płońsku przy ul. [...], a więc oddział spółki prawa handlowego, a nie samą spółkę. O tym zaś kto może być stroną postępowania decyduje art. 29 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stroną postępowania administracyjnego może być spółka prawa handlowego, a nie jej jednostka organizacyjna będąca oddziałem tej spółki. Odrębność oddziału od spółki nie ma bowiem charakteru prawnego, a polega tylko na funkcjonalnym i przestrzennym wydzieleniu części organizacyjno-gospodarczej spółki. Oddział spółki nie posiada zatem osobowości prawnej, nie może być również uznany jako odrębna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której mowa w art. 29 k.p.a. Cały czas pozostaje on bowiem częścią spółki i nie stanowi odrębnego podmiotu prawnego. Z powyższego wynika, że oddział spółki prawa handlowego nie może występować samodzielnie w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ odwoławczy, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia norm prawa procesowego, to jest art. 29 w związku z art. 30 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji uczynił bowiem adresatem rozstrzygnięcia o nałożeniu opłaty adiacenckiej podmiot nie mieszczący się w żadnej z kategorii wymienionej w art. 29 k.p.a. Niewyjaśnienie kwestii oznaczenia stron postępowania miało zatem istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Wbrew jednak zawartym w sprzeciwie twierdzeniom nie można uznać aby opisana wadliwość procesowa oznaczała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy, uczynienie stroną postępowania oddziału spółki jest brakiem, który może zostać wyjaśniony i uzupełniony przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Po uzupełnieniu tej kwestii brak będzie przeszkód do prawidłowego określenia adresata ponownie wydanej decyzji organu pierwszej instancji przez wskazanie spółki w jej właściwej formie prawnej, a nie jej oddziału. W tym zakresie Sąd wskazuje na trafny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sytuacji skierowania decyzji do oddziału spółki dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według kryteriów oznaczania tożsamości. Nie jest to jednak wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i nie jest to przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wada ta może natomiast stanowić uchybienie procesowe w szczególności w zakresie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5543/21, Lex nr 3225837 oraz 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 73/08, Lex nr 472217). W tej sytuacji niezasadny okazał się podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że Kolegium prawidłowo zastosowało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, przede wszystkim kwestii dotyczącej stron postępowania, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i skutkować powinno wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.