I SA/Wa 2613/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. sp. z o. o. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr KO-O/56036/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 52/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. o wskazanym wyżej numerze Prezydent m.st. Warszawy ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale kwocie 3118,80 zł oraz wskazał, iż do jej uiszczenia zobowiązany jest właściciel tj. [...] sp. z o.o. Organ wskazał, iż z tytułu podziału działki o numerze [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], położonej w Warszawie doszło do wzrostu jej wartości. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 65) - dalej jako "Ustawa", w szczególności na przepis art. 98a Ustawy, jak również wskazał na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego dla opisanej wyżej nieruchomości, na podstawie którego orzeczono o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. podnosząc szereg zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 98a Ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu ale również w świetle ugruntowanego orzecznictwa przesłankami umożliwiającymi ustalenie w drodze decyzji obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej są wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału oraz podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawki opłaty. Kolegium podkreśliło, że bezsporne jest dokonanie podziału nieruchomości będących przedmiotem sprawy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W obrocie pozostaje również uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. o numerze XXII/745/2008 w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwała ta określa stawkę opłaty na poziomie 30 % wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Trzecia z przesłanek tj. wzrost wartości nieruchomości po podziale, może być ustalona wyłącznie w oparciu o wiadomości specjalne. Organ w tym celu jest zobligowany do zlecenia sporządzenia biegłemu rzeczoznawcy operatu szacunkowego na okoliczność stwierdzenia tego czy rzeczywiście doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się stosowny operat szacunkowy, który potwierdza fakt zwiększenia wartości nieruchomości, która podlegała podziałowi. Jakkolwiek istnieje możliwość badania tego dokumentu od strony formalnej to jakakolwiek ingerencja w proces samej wyceny, kwestionowanie wniosków wywiedzionych przez rzeczoznawcę przeczy istocie zasięgania wiadomości specjalnych przez organ. Gdyby bowiem organ sam posiadał stosowną wiedzę z zakresu szacowania wartości nieruchomości opinia biegłego byłaby zbędna. Z oczywistych względów tak nie jest, a sam proces wyceny wymaga stosownego, specjalistycznego wykształcenia oraz doświadczenia. Kwestia ta znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które organ przywołał. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w cytowanych orzeczeniach, zgodnie z którymi tylko w przypadku widocznych również dla laika wad tego dokumentu możliwe jest dokonywanie jego oceny pod kątem przydatności jako środka dowodowego w konkretnym postępowaniu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Operat szacunkowy znajdujący się w aktach nie budzi wątpliwości Kolegium. Skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić w praktyce wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe nie należy jednak do organu administracji, który nie ma powodów do kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii. Reasumując w ocenie Kolegium w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej a samo postępowanie w sprawie nie było wadliwe. Zarzuty odwołania dotyczą zaś w praktyce wyłącznie treści operatu szacunkowego. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spravia sp. z o.o. zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 9, art. 10 § 1 w związku z art. 81 i art.138 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez organ wadliwej decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że organ oparł tę decyzję na operacie szacunkowym, będącym głównym dowodem w postępowaniu, pomijając zastrzeżenia dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, w szczególności brak ustosunkowania się do wątpliwości podniesionych w odwołaniu, polegających na: nieprawidłowym określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, wadliwym wytypowaniu zbioru porównawczego dla poszczególnych działek, nieprawidłowym określeniu wpływu podziału nieruchomości na wzrost ich wartości, braku należytego uzasadnienia wyboru podejścia i metody wyceny prawa własności nieruchomości oraz braku należytego uzasadnienia przyjętych parametrów dla oceny atrakcyjności przedmiotowych nieruchomości; art. 9 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez utrzymanie przez organ wadliwej decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo braku pouczenia strony o prawie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji kwestionowania przez nią poprawności wyceny; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy wskazuje, iż wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła, w sytuacji gdy z materiału porównawczego przyjętego przez biegłego operacie wynikają wnioski odmienne. - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie w uzasadnieniu wydanym przez SKO do decyzji z dnia 23 sierpnia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy numer 52/2022 z dnia 15 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, możliwości skutecznego zakwestionowania dowodu w postaci opinii biegłego wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu lub uzyskanie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i niezastosowanie tego przepisu, tj. brak zweryfikowania zastrzeżeń do istniejącego operatu w drodze uzyskania opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; art. 15 KPA poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, w tym do ustosunkowania się do treści wszystkich zarzutów wniesionego przez Spółkę odwołania, a także poprzez brak rozpoznania sprawy nie tylko w zakresie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy jako organu I instancji, ale również w zakresie merytorycznym (prawidłowość operatu), co zostało przez SKO zaniechane w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy ustalającą opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Podstawą materialnoprawną obu decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem jeśli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. (ust.1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. (ust.1b). Podkreślić należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014 , s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego nie spełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, o których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów art. 15, 7, 77§ 1, 80, 107 § 3 k.p.a. zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz nie odniósł się do żadnych zarzutów odwołania. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ II instancji w sposób nieuprawniony wywiódł, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy mógłby zostać podważony jedynie poprzez złożony przez stronę kontroperat. Wielokrotnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniało, że to na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności sporządzonego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko tego czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób wyczerpujący, przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt: I OSK 1756/12, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlegającym swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. (por wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12) Jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Obowiązkiem organu jest zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 355/14). Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12 i 23 października 2014 r., I OSK 534/13). W kontrolowanej sprawie ocena dokonana przez organ operatu szacunkowego jest wyjątkowo powierzchowna i lakoniczna, sprowadza się w istocie do stwierdzenia, iż nie budzi on wątpliwości Kolegium. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań nad prawidłowością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 15, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie prowadząc postępowanie organ dokona wnikliwej oceny przedłożonego operatu odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, tak aby ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy wzrost wartości nieruchomości po podziale nie był wypadkową innych przyczyn aniżeli podział, czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.