I SA/Wa 2808/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU 224/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej "KKU") z 25 sierpnia 20 sierpnia 2022 nr KKU 224/21 na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U .Nr 32,poz. 191,z późn. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022. 2000), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z 6 października 2021 r., znak: znak: NWXVa.7532.442.1.2019, stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy K. przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości gruntowych położonych w jednostce ewidencyjnej [...], K., obr. ew. [...], D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. [...] ha, KW [...] i nr [...] o pow. [...] ha, [...], dalej "nieruchomość", utrzymano tę decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ww. decyzją stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy K. przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności wskazanej w sentencji decyzji nieruchomości. Odwołanie wniosło [...]. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy KKU nie znalazło podstaw do odmiennej oceny zebranych dowodów a w konsekwencji innego rozstrzygnięcia. Działka [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie Traktatu Wersalskiego z 29 czerwca 1919 r. oraz ustawy sejmowej z 14 lipca 1920 r. i z 16 czerwca 1922 r. nr 46 poz. 388- co wynika z zapisów prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. Z kolei działka o nr ew. [...] została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (D.U. nr 3, poz. 17). Wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków działka [...] oznaczona była symbolem "[...]" – tereny zabudowane a jako właściciel wpisany Skarb Państwa (Zarząd Kolejowy). Druga działka również figurowała jako użytek "[...]" – inne tereny zabudowane z wpisem jako właściciela Skarbu Państwa – [...] S.A. w W. Z kartoteki budynków wynika natomiast, że na działce nr ew. [...] posadowionych jest 5 budynków z 1900 r. o pow. zabudowy [...] m. kw, [...] m.kw. [...] m.kw, [...] m.kw i [...] m.kw. Organ wyjaśnił, że wg stanu na 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów widniała działka [...] o pow. [...] ha oznaczona symbolem "[...]". Następnie działka ta ulegał podziałowi i została z niej wydzielona działka nr [...], która stanowi użytek "[...]" i "[...]". Własność Skarbu Państwa nie była kwestionowana przez żadną ze stron. KKU dokonując ustaleń faktycznych i oceny prawnej powołując ustawę Przepisy wprowadzające i orzecznictwo sądowoadministracyjne dokonała wykładni pojęcia "należenia" mienia do jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie to ma charakter normatywny i wiąże się z definicją zawartą w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. nr 22, poz. 99 ze zm.), dalej "ggiwn". Zgodnie z nim grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Grunty te należały zatem do tych organów. Zgodnie z art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (D.U. 1988, Nr 26, poz. 183 ze zm.), rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych. W razie wątpliwości czy dla danej sprawy zastrzeżona jest kompetencja określonej rady domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. ggiwn zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Podobnie kwestię tę regulowały wcześniejsze przepisy art. 3 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach czy art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (D.U. 1952, poz. 31). Stanu tego nie zmienił również art. 80 ust. 1 ggiwn zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z tej ustawy formy władztwa przedsiębiorstwa państwowych w ramach jednolitości władzy państwowej. Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające stanowiący podstawę materialnoprawną do nabycia nieruchomości przez gminę to przepis o charakterze deklaratoryjnym. Potwierdza jedynie skutek jaki nastąpił z datą 27 maja 1990 r. Z akt sprawy nie wynika aby w formie przewidzianej prawem przedmiotowe działki zostały oddane [...] w zarząd lub w użytkowanie. Tylko wtedy nie należałyby do terenowych organów administracji państwowej. [...] nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tytule prawnym na podstawie art. 38 ustawy o gospodarce gruntami. Prawa zarządu nie można domniemywać. Prawo zarządu nie powstaje z mocy prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej, co potwierdza wskazane w decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne. Także przepisy kreujące podmiot [...] takiego tytułu nie tworzą. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające. [...] nie wykonuje zadań o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. [...] nie wykonywało zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim tego przedsiębiorstwa był Minister nie oznacza że wykonywane przez niego zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. KKU stwierdziło, że nie doszło do naruszenia art. 7 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucam: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające w związku z art. 11 ust. 1 tej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina K. z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; - art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina K. nie nabyła nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] i zwrot kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu. Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy [...] legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Okolicznościom pierwszym zaprzecza strona skarżąca. Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunty te pozostawały w zarządzie [...] na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie. Obowiązująca w dacie komunalizacji ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała więc powstanie zarządu w określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu w zarząd zawarta za zezwoleniem organu administracji, umowa o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostki organizacyjnymi lub umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy zainteresowane jednostki które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w przewidzianej prawem formie a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do tego gruntu . Oznacza to, że Istnienia zarządu nie można było domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). Zgodnie natomiast z ustawą z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1969, Nr 22, poz. 159)), która zastąpiła ustawę ggiwn, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy ggiwn zgodnie z art. 87 ust. 1 przekształcało się w zarząd. A zatem żadna z tych regulacji nie pozwalała na przyjęcie, że posiadanie danej nieruchomości mogło być podstawą do wykreowania prawa zarządu. Grunty w wielu przypadkach były w dyspozycji [...] jednakże dysponentem (prawnym właścicielem tego gruntu) był organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy o ggiwn w brzmieniu obowiązującym na datę komunalizacji terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd czy użytkowanie. W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości. Prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy kreujące podmiot [...] oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości. Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Takiego aktu strona także nie posiada (por. uchwały NSA z: 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17). Z uchwał tych wynika, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...] wskazuje, że [...] nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym PKP nie zawierała żadnych postanowień w zakresie przyznania [...] zarządu do mienia będącego w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte po tej dacie. Nie ma w nim mowy o wykreowaniu prawa zarządu. NSA jasno stwierdził w tej uchwale, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis oddający mienie kolejowe w zarząd [...]. Do Skarżącej nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14. Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.