I SA/Wa 2722/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 września 2022 r. nr DAP-WN-727-37/2022/KKW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również jako "Minister") postanowieniem z 27 września 2022 r., nr DAP-WN-727-37/2022/KKW, utrzymał w mocy własne postanowienie z 5 kwietnia 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-129/2022/KPu, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. J.L. (dalej również jako "skarżący") wnioskiem z 16 marca 2022 r. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] - powołując się na przepisy art. 145 § 1, art. 148 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. - o wzruszenie decyzji Wojewody [...] z 20 grudnia 1990 r., nr G.ll.8224-2-14/203/90, stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie K. nr działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących integralną część ww. decyzji. Powyższy wniosek został przekazany Ministrowi przy piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z 28 marca 2022 r., stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Pismem z 19 września 2022 r. J.L. doprecyzował swój wniosek z 16 marca 2022 r., informując, że należy traktować go jako żądanie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] z 20 grudnia 1990 r. Minister, po rozpatrzeniu wspomnianego wniosku, postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-129/2022/KPu, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 20 grudnia 1990r., nr G.II.8224-2-14/203/90. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 158 § 3 k.p.a., tj. od dnia doręczenia lub ogłoszenia opisanej decyzji Wojewody [...] upłynęło trzydzieści lat, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. J.L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz po powtórnej analizie materiału dowodowego, postanowieniem z 27 września 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 5 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 158 § 3 k.p.a. który wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r., dotyczącego terminu po jakim nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister podał, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przy czym zaznaczył, iż jeżeli postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Minister zaznaczył, że decyzja Wojewody [...] z 20 grudnia 1990 r., nr G.II.8224-2-14/203/90, stała się prawomocna 7 stycznia 1991 r., a zatem musiała być doręczona stronom postępowania przed tą datą. Z kolei przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności owej decyzji Wojewody [...] został doręczony organowi administracji (tj. Wojewodzie [...]) 17 marca 2022 r., a więc już po upływie terminu określonego w art. 158 § 3 k.p.a. W ocenie organu złożenie ww. wniosku po terminie powoduje konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji przedstawionych okoliczności, Minister postanowieniem z 27 września 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 5 kwietnia 2022 r., uznając je za prawidłowe. W dniu 27 października 2022 r. J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, następnie uzupełnioną kolejnymi pismami, na postanowienie Ministra z 27 września 2022 r. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, co obszernie uzasadnił. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagi powyższe kryteria należy uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 5 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 20 grudnia 1990 r. Zdaniem Ministra, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 w zw. z art. 61a k.p.a., nie można wszcząć postępowania w powyższym przedmiocie, bowiem od doręczenia (ogłoszenia) tej decyzji upłynęło trzydzieści lat. Przytoczona wyżej regulacja art. 158 § 3 k.p.a., stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (tj. decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowa regulacja, na którą powołuje się organ, weszła w życie dnia 16 września 2021 r. na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W kontrolowanej przez Sąd sprawie poza sporem pozostaje, że ww. decyzją z 20 grudnia 1990 r. Wojewoda [...] orzekł o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie K. nr działek - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że decyzję tę doręczono Zarządowi Gminy [...], Państwowemu Biuru Notarialnemu w [...], Urzędowi Rejonowemu w [...] i stała się ona prawomocna 7 stycznia 1991 r. W ocenie Sądu stan faktyczny w przedmiotowej sprawie podpada pod hipotezę normy wynikającej z art. 158 § 3 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że hipoteza tego przepisu obejmuje postępowania, co do których wniosek o wszczęcie został złożony po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Inaczej mówiąc, przepis ten dotyczy postępowań potencjalnych, które dopiero mogłyby być wszczęte, i eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro od jej doręczenia (ogłoszenia) upłynęło 30 lat. Zatem wspomniany przepis stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których minęło 30 lat. W przedmiotowej sprawie upływ 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji miał miejsce najpóźniej 7 stycznia 2021 r. (ponieważ decyzja Wojewody [...] stała się prawomocna 7 stycznia1991 r., a zatem musiała być doręczona stronom postępowania przed tą datą). Natomiast wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 20 grudnia 1990 r. został złożony 17 marca 2022 r. (data prezentaty organu), zatem po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Data " 7 stycznia 2021 r." stanowi natomiast granicę czasową, przed którą postępowanie "nieważnościowe" mogło zostać skutecznie wszczęte. Prawidłowo zatem organ wskazał, że dyspozycja wynikającej z art. 158 § 3 k.p.a. w określonym stanie faktycznym oznacza konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Podkreślić nadto trzeba, że wspomniana ustawa nowelizująca ogranicza uprawnienia stron do zaskarżania decyzji administracyjnych, dlatego nie powinna w żadnej mierze podlegać wykładni rozszerzającej. Końcowo wskazać także należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego tj. aktu formalnego, a nie merytorycznego. Wniesienie do organu wniosku o wszczęcie postępowania uruchamia w pierwszej kolejności etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego organ dokonuje m.in. oceny, czy żądanie o wszczęcie postępowania może zostać skutecznie wszczęte. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny, niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. Zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów, w tym postępowaniu organ nie mógł (a nawet nie był uprawniony) odnosić się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, a odnoszących się do prawidłowości decyzji Wojewody [...] w kontekście jego praw właścicielskich wynikających z wydanych wcześniej aktów administracyjnych i umów cywilnoprawnych. Z przedstawionych wyżej względów uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA.