I OSK 320/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019r., sygn. akt I SA/Wa 1438/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 maja 2019r. nr KKU-151/18 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę na stronie 1 (pierwszej) w akapicie 1 (pierwszym) uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "z 24 września 2018 r., nr", numer "NSP-II.7531.64.2017.AN" zastępuje numerem "NSP-II.7531.64.2017.DS"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 3. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 września 2018 r. nr NSP-II.7531.64.2017.DS; 4. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta Gdyni kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1438/19 oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 maja 2019 r. nr KKU-151/18 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 31 maja 2017 r. Gmina Miasta Gdyni (dalej Gmina lub skarżąca), na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm., dalej pwust lub ustawa z 10 maja 1990 r.), powołując się na realizację w jej obszarze zadań własnych w zakresie dotyczącym gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej usg), wniosła o nieodpłatne przekazanie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Gdyni, obręb [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] pow. 376 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 24 września 2018 r. nr "NSP-II.7531.64.2017.AN" [winno być "NSP-II.7531.64.2017.DS"] (dalej decyzja z 24 września 2018 r.), odmówił nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta Gdyni nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Gdyni, obręb [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] pow. 376 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z 17 maja 2019 r. nr KKU-151/18 (dalej decyzja z 17 maja 2019 r.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Gdyni (dalej Gmina), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z 24 września 2018 r. nr NSP-II.7531.64.2017.DS. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że położona w Gdyni, w obrębie [...], nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] pow. 376 m2, będąca własnością Skarbu Państwa, zajęta jest pod [publiczny] ciąg pieszy przylegający do drogi wewnętrznej obsługującej zabudowania przy ul. [...]. W ewidencji gruntów wykazywana jest jako użytek drogowy (dr). Pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta Gdyni. Prawo to Gmina nabyła od spółki [...] SA umową zamiany z 5 grudnia 2007 r. rep. A nr [...]. W motywach decyzji wskazano na fakultatywny tryb przekazywania na podstawie art. 5 ust. 4 pwust mienia Skarbu Państwa jednostkom samorządu terytorialnego. Gmina obecnie może realizować zadania własne na nieruchomości w ramach przynależnego jej prawa użytkowania wieczystego, które pod względem treści zbliżone jest do prawa własności. Jest to prawo wystarczające do realizacji przez nią także zadań wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 2 usg. Gmina nie wykazała, by było to niewystarczające, a tym samym w ocenie Komisji przekazanie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 pwust prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie. Gmina Miasta Gdyni [, reprezentowana przez r. pr. A.D.], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z 17 maja 2019 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie: 1. art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni; 2. art. 5 ust. 4 pwust w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy; 3. art. 5 ust. 4 pwust w zw. z art. 7 kpa polegające na przekroczeniu przez organ odwoławczy uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy Miasta Gdyni działki nr [...]. Gmina podniosła, że pozytywną przesłanką umożliwiającą przekazanie jej mienia ogólnonarodowego na własność w ww. trybie jest związanie owego mienia z realizacją zadań gminy. Do tych zadań należą sprawy związane z utrzymaniem gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zadania te Gmina wykonuje w imieniu i w interesie wspólnoty samorządowej. Z mocy art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2069 ze zm., dalej udp), na zarządcy terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku na właścicielu, spoczywają obowiązki określone w ww. przepisie. Gmina nie jest żadnym z tych podmiotów. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1438/19 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 (podlegające ex lege komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zadania te określa przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnym, na mocy której przekazano gminom jako zadania własne m.in. sprawy dotyczące dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 usg). Użyty w art. 5 ust. 4 pwust zwrot "może być przekazane" nie pozostawia wątpliwości, że nawet w sytuacji gdy mienie Skarbu Państwa objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (a więc spełnione są materialnoprawne przesłanki rozważania zasadności wyposażenia w dane mienie gminy), to czy zostanie ono jej przekazane pozostawiono uznaniu organu orzekającego. Uznanie administracyjne polega na tym, że organ rozstrzygający spośród możliwych rozwiązań może wybrać to, które w okolicznościach danej sprawy uzna za racjonalne, słuszne czy celowe. Wybór ten mógł w tym wypadku oznaczać zarówno przekazanie owego mienia, jak i odmowę przekazania. Istotne jest by przy podejmowaniu w tym względzie decyzji była umotywowana w sposób pozbawiony cech do[wo]lności. W rozpoznawanej sprawie odmawiając przekazania Gminie wskazywanej przez nią nieruchomości, wykorzystywanej obecnie jako droga wewnętrzna, organy oceniły, że posiadany przez Gminę tytuł prawnorzeczowy do niej (prawo użytkowania wieczystego) jest wystarczające do realizowania przez nią w jej obszarze zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 usg. Sąd I instancji zgodził się z tą oceną. Nie można uznać za trafne stanowiska, że tylko przysługiwanie prawa własności do nieruchomości zapewni prawidłowe wykonywanie na niej realizowanych przez Gminę zadań własnych w zakresie utrzymania dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja skarżącej. Rację ma Komisja wskazując, że prawo użytkowania wieczystego pod względem uprawnień podmiotu tym prawem się legitymującym i zakresu ochrony zbliżone jest do prawa własności. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa [...] w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać (art. 233 kc). Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa [...] przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność (art. 235 § 1 [zd. 1] kc). Gmina Miasta Gdyni jako użytkownik wieczysty ma - jak trafnie wywiedziono w decyzji - w pełni zagwarantowane i stabilne prawo wykonywania na nieruchomości zadań własnych. Nie ma żadnych przeszkód by w ramach prawa [użytkowania wieczystego] realizowała na niej te kompetencje, które w świetle ustawy o drogach publicznych zastrzeżone dla właściciela (przy braku zarządcy terenu). Nie można pominąć, że ten rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizuje, czy też zamierza ona realizować swoje zadania publiczne, sama wybrała. Dobrowolnie bowiem weszła w prawa użytkownika wieczystego (w ramach umowy zamiany), co wskazuje na uznanie przez nią, że ten rodzaj prawa jest wystarczający do realizacji jej zadań. Skoro organy rozstrzygnięcie sprawy oparły na stanowisku, że potrzeby skarżącej gminy związane z realizacją zadań publicznych na tej nieruchomości zostały już zabezpieczone (w ramach dotychczas przynależnego jej prawa), to motywowanym w ten sposób decyzjom, wydanym na gruncie art. 5 ust. 4 pwust, zarzutu dowolności postawić nie sposób. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 pwust w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 usg i art. 7 kpa (k. 26, 32-33 akt sądowych). Gmina Miasta Gdyni, reprezentowana przez r. pr. A.D., zaskarżyła wyrok I SA/Wa 1438/19 skargą kasacyjną w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Komisja nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta Gdyni własności nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie: 1. art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) przez uznanie przez Sąd I instancji za Komisją, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni; 2. art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) przez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni a przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy. Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi na decyzję z 17 maja 2019 r. i jej uchylenie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Pismem z 17 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej, uzupełniając uzasadnienie skargi kasacyjnej przywołał wyrok z 10.1.2023 r. I OSK 2986/19, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 14.6.2019 r. I SA/Wa 769/19, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji, w sprawie podobnej ze względu na stan faktyczny i prawny do niniejszej sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, z uwagi na ich charakter, wymagały ich łącznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) - zarówno samoistnie, jak i w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zasługiwały na uwzględnienie. Będący podstawą wydania decyzji obu instancji i wzorcem kontroli dla Sądu pierwszej instancji art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że, gminie może być przekazane mienie związane z obecnie realizowanymi przez nią zadaniami. Art. 5 ust. 4 pwust nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy (wyrok NSA z 7.5.2020 r. I OSK 4077/18, dalej wyrok I OSK 4077/18, cbosa). Jeżeli te dwie przesłanki nie zachodzą łącznie, organ jest obligowany wydać decyzję odmawiającą przyznania prawa własności. Dopiero po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. oraz, że mienie to jest związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności danego mienia bądź też odmawia jego przyznania. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji koncentrują się na twierdzeniu, że Gmina jako użytkownik wieczysty gruntu może zeń korzystać jak właściciel, a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic i mostów, zaś podnoszone przez Gminę argumenty natury finansowej (konieczność ponoszenia wysokich opłat za użytkowanie wieczyste) pozostają bez znaczenia dla sprawy. Organy prawidłowo ustaliły, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania jest właśnie okolicznością, która musi być ustalona by w ogóle mogło dojść do przyznania bądź odmowy przyznania w ramach uznania administracyjnego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 pwust. NSA w wyroku I OSK 4077/18 wskazał, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 pwust, musi mieć charakter bezpośredni. Ustalenie, że gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości. W kontrolowanej sprawie Komisja słusznie uznała, że spełnione są oba warunki przyznania Gminie prawa własności przedmiotowej nieruchomości (s. 2 akapit 1 i 2 decyzji z 17 maja 2019 r.). Nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, że posiadanie Gminę prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznacza niespełnienie przesłanek ustawowych. Z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wynika, by posiadanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy. Trafnie Gmina wskazała, że zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2069 ze zm.), na zarządcy terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku na właścicielu, spoczywają obowiązki określone w ww. przepisie. Gmina nie jest żadnym z tych podmiotów. Nie istnieje zarządca terenu, obejmującego działkę nr [...], zajętą jest pod publiczny ciąg pieszy przylegający do drogi wewnętrznej obsługującej zabudowania przy ul. [...]. Gmina nie jest właścicielem tej działki (jest nim - zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Skarb Państwa). Użytkownik wieczysty nie może realizować uprawnień właściciela do przedmiotowej nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa zasługiwał na uwzględnienie. Organy i Sąd pierwszej instancji podkreślały, że art. 5 ust. 4 pwust ma charakter uznaniowy. Stanowisko to jest co do zasady prawidłowe, wymaga jednak doprecyzowania, że możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie tego przepisu uzależniona jest od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.) jak również od ustalenia, czy mienie związane jest z realizacją zadań danej gminy. Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. wymaga prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 kpa. Organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, [...] podejmują wszelkie czynności niezbędne [...] do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ustawodawca nie definiował w kpa pojęć interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W doktrynie trafnie podnosi się, że sposób rozumienia przywołanych w art. 7 kpa pojęć uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego, niezmiennego (H. Knysiak-Sudyka w: A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 129-131, uw. 5-7 do art. 7). Ustawodawca nie przesądził, któremu z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo; nie określił hierarchii tych wartości, ani zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993 r. III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Pojęcie "interesu społecznego" nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Państwa (wyrok SN z 24.6.1993 r. III ARN 33/93, PiP 1994/9/111). W doktrynie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z 11.6.1981 r. SA 820/81, ONSA 1981/1/57; OSPiKA 1982/1-2/22, s. 51 i n. - pogląd aprobowany przez: G. Bieńka, Z. Marmaja, Ustawa o gospodarce gruntami i wywaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 270, uw. 20; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 93-95, nb 15-17; A. Matana w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2010, w. 3, s. Tom I. Komentarz do art. 1-103, s. 119-122, uw. II.3-4, do art. 7; P. Przybysza, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, uw. 8 do art. 7; J. Olszanowski w: red. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego, Zasady ogólne postępowania administracyjnego, t. II Cz. 2, s. 306-314,Wolters Kluwer 2018). Zastosowanie przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszło uwadze Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie organy w ogóle nie sprecyzowały, w jaki sposób rozumieć należy w sprawie pojęcie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. O ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia w przypadku decyzji uznaniowej nie podlega kontroli sądowej, to kontroli podlega przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Decyzja nie zawierająca wyjaśnienia owych pojęć, a w konsekwencji nie zawierająca wyjaśnienia dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu Skarbu Państwa nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową, traci charakter decyzji uznaniowej a staje się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą z art. 7 kpa zasadą stania przez organy na straży praworządności (wyrok NSA z 10.1.2023 r. I OSK 2986/19). W wyroku z 27.4.2012 r. I OSK 289/12 NSA wskazał (a stanowisko to Sąd kasacyjny w składzie niniejszym w pełni podziela) w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z dwojakim interesem publicznym - Skarbu Państwa (właściciela nieruchomości) i wspólnoty samorządowej (Gminy, której przysługuje prawo użytkowania wieczystego owej nieruchomości). Obecnie wszystkie ciężary spoczywają na wspólnocie samorządowej - to dzięki niej ciąg pieszy służy dobru wspólnemu - korzystają zeń mieszkańcy Gminy; ale także na równorzędnych zasadach (nieodpłatnie, bez ograniczeń) wszyscy obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, a nadto osoby nie będące obywatelami RP, którzy przebywając w Gdyni mogą korzystać z publicznego ciągu pieszego na działce nr [...]. Tymczasem to na Gminie spoczywa obowiązek utrzymania ciągu pieszego we właściwym stanie technicznym, gwarantującym bezpieczeństwo użytkowników, w tym finansowanie wskazanych zadań (mimo że - wobec braku zarządcy - obowiązek ten spoczywał na właścicielu nieruchomości - art. 8 ust. 2, 3 i 4 udp; wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 12.9.2018 r. I ACa 396/2018, aprobowany przez M. Burtowego, Drogi publiczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 136-137, uw. 6 i przywołane przez Komentatora wyroki NSA z: 4.10.2012 II OSK 1061/11; 23.9.2021 r. II OSK 2775/19). Nadto Gmina ponosi dodatkowo wysokie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Pojęcie "interesu społecznego" nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Państwa (wyrok SN III ARN 33/93). Realnie Gmina nie może korzystać z działki nr [...] z wyłączeniem innych osób (mimo art. 233 kc). Okoliczności te nie zostały skontrolowane i rozważone w ramach kontroli instancyjnej, ani w ramach kontroli Sądu I instancji. Oznacza to, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana jest ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem publicznego ciągu pieszego (zgodnie z doświadczeniem życiowym znaczne) i wysokich opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, na których drogi owe są położone. Organy obu instancji z naruszeniem art. 7 kpa zaniechały jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przyjęły takie stanowisko. Rozpoznając ponownie sprawę organy wyjaśnią, w jaki sposób w niniejszej sprawie rozumieć należy pojęcie interesu publicznego oraz interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym jest Gmina czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele własne obejmujące gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 usg), a następnie podejmą rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane wyżej dyrektywy wykładni art. 7 kpa. O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 193 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania sądowego był art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 193 ppsa