I SA/Wa 2675/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. V. i C. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 769/15 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz T. V. i C. Z. sumę pieniężną w wysokości po 6000 (sześć tysięcy) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz T. V. i C. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 30 września 2022 r. T. W. i C. Z., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 769/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 października 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...] nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność uprzedniego wielokrotnego wzywania przez skarżących do wykonania wyroku, jak również wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1967/16, 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 380/18, 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 270/19, 11 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 389/20, 24 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 881/21 grzywien za niewykonanie ww. wyroku z 2016 r. Skarżący podkreślili, że pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. po raz kolejny wezwali organ do wykonania wyroku, jednak wezwanie pozostało bezskuteczne. Zdaniem skarżących brak wykonania wyroku przez prawie 6 lat mimo pięciokrotnie nałożonych na Prezydenta grzywnien dobitnie świadczy nie tylko o rażącym lekceważeniu przez organ prawa ale i o niezrozumiałej i wyjątkowej "złej woli" organu. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych powodów, które choćby minimalne uzasadniały rażącą zwłokę w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku odszkodowawczego. Według skarżących bulwesującym w sprawie jest również, że organ w piśmie z dnia 21 lutego 2020 r. poinformował o zleceniu określonego opracowania by następnie rok później w piśmie z 19 lutego 2021 r. poinformować, iż podejmuje te same czynności, do których podjęcia zobowiązał się rok wcześniej. W ocenie skarżących oznacza to, że przez rok, mimo swoich deklaracji, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Jednocześnie skarżący podkreślili, iż dotychczas orzekane grzywny były nieskuteczne i nie skłoniły Prezydenta do przerwania bezczynności oraz rozpatrzenia sprawy. Organ do zakończenia postępowania może zatem zdyscyplinować tylko grzywna w maksymalnej wysokości. Zdaniem skarżących w sytuacji niewykonania wyroku sądowego przez kilka lat, mimo kilkakrotnie nałożonych na organ grzywien, zasadnym staje się przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Suma pieniężna jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że w toku prowadzonych czynności uzupełnił materiał dowodowy o zdjęcia pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego obejmujące przedmiotową nieruchomość z 1955 r., 1960 r. i 1965 r. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie niezbędna jest także dodatkowa opinia geodezyjna w zakresie powierzchni nieruchomości wyrażonej jednostkowo w łokciach. Jednocześnie realizując obowiązek wynikający z treści art. 7 oraz art. 77 §1 kpa, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w dniu 7 listopada 2022 r., zgodnie z trybem wynikającym z art. 10 kpa, organ wysłał zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia i możliwości udostępnienia zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Prezydent podniósł, że wydanie decyzji nastąpi niezwłocznie po upływie terminu wskazanego w ww. zawiadomieniu. Przy piśmie skierowanym do Sądu z dnia 22 listopada 2022 r. Prezydent nadesłał do akt sprawy opinię geodezyjną z dnia 3 sierpnia 2021 r. z poprawioną omyłką w zakresie miary wyrażonej jednostkowo w łokciach. W dniu 16 stycznia 2023 r. do Sądu wpłynęło pismo organu z dnia 10 stycznia 2023 r. przy którym została przedłożona kopia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2023 r., nr 13/SD/2023, którą to decyzją, po rozpatrzeniu opisanego na wstępie wniosku z dnia 26 października 2012 r., Prezydent odmówił skarżącym odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną hip. [...], stanowiącą część działek ew. nr 27 i 28 z obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Zgodnie z art. 154 § 3 ppsa, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Wydanie zatem przez Prezydenta m. st. Warszawy, już po wniesieniu skargi, decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r., 13/SD/2023, nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 769/15 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 października 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...] nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 9 czerwca 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 9 września 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że w terminie zakreślonym w powołanym wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Decyzja kończąca przed organem przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze została wydana dopiero w dniu 10 stycznia 2023 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 8000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już szósta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie pięciokrotne ukaranie organu grzywnami w kwotach od 1000 zł do 6000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rychłego rozpoznania wskazanego wniosku odszkodowawczego. Przy czym Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wobec powyższego z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcje prewencyjne grzywny bowiem organ pozostawał w sprawie w rażącej bezczynności w zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, Sądu wziął pod uwagę okoliczność załatwienia sprawy i wydania już decyzji w przedmiocie odszkodowania. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio pięciokrotnie grzywnami za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawę dopiero po ponad 6 latach od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu oraz trudności w zgromadzeniu całości materiału dowodowego. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie było opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że od dnia 7 kwietnia 2022 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 881/21 o ukaraniu Prezydenta po raz piąty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2016 r., organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności, mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy aż do dnia 7 listopada 2022 r., kiedy zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego sprawy oraz o treści art. 10 kpa. Następnie decyzję kończącą postępowanie odszkodowawcze Prezydent wydał dopiero w dniu 10 stycznia 2023 r. Wydaje się także, iż do aktywności organ skłoniła w głównej mierze niniejsza skarga z dnia 30 września 2022 r. Przy czym ta aktywność organu nastąpiła również ze znaczną zwłoką. Ponadto w zakresie działania organu w przedmiotowej sprawie niezrozumiałe wydaje się wskazanie w odpowiedzi na skargę z dnia 7 listopada 2022 r. konieczności uzyskania dodatkowej opinii geodezyjnej, w sytuacji gdy opinia ta została wykonana w dniu 3 sierpnia 2021 r. – co wynika z akt sprawy. Natomiast jej weryfikacja miała miejsce dopiero 7 listopada 2022 r .i to ona spowodowała konieczność sprostowania oczywistych błędów przeliczeniowych a nie jej uzupełnienia. Prezydent pismem z tego samego dnia - 7 listopada 2022 r. zawiadomił przecież strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 6000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Sąd dostrzega również, że ostatecznie w dniu 10 stycznia 2023 r. została wydana decyzja merytoryczna w tej sprawie, więc organ sprawę załatwił. Jednak nastąpiło to ze znacznym przekroczeniem wskazanych powyżej terminów. Decyzja ta została złożona do akt po wydaniu wyroku, a przed sporządzeniem uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.