I SA/Wa 2644/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr KOC/4144/Op/22 w przedmiocie odmowy dostępu do akt oddala skargę.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr KOC/4144/Op/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 maja 2022 r. nr F1.5120.11.2022 odmawiające pełnomocnikowi H. P. dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt zmarłej K. G. w Domu Pomocy Społecznej [...] w zakresie wykraczającym poza udzielone pełnomocnictwo. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w piśmie z dnia 11 maja 2022 r. pełnomocnik H. P. zwrócił się o udostępnienie całości akt sprawy dotyczącej odpłatności za pobyt K. G. w Domu Pomocy Społecznej [...] w okresie od 16 listopada 2017 r. do 27 kwietnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. odmówił H. P. wglądu do akt innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt K. G. w dps, bowiem stwierdził, że w tych postępowaniach H. P. nie posiada przymiotu strony. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyjaśniło, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, co oznacza, że kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Rozstrzyganie o tym, czy danej osobie przysługuje status strony następuje w postępowaniu głównym; nie może więc mieć miejsca w postępowaniu w sprawie udostępnienia akt, które ma charakter incydentalny. Organ wskazał, że w tej sprawie Prezydent m.st. Warszawy prowadził odrębne postępowania w celu ustalenia odpłatności za pobyt K. G. w DPS [...], co w konsekwencji oznacza, że H. P. ma dostęp do akt sprawy dotyczących jej osoby oraz akt dotyczących ustalenia wysokości opłaty za DPS. Nie przysługuje jej natomiast przymiot strony w odrębnych postępowaniach w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w dps prowadzonych wobec innych podmiotów, gdyż nie była ona stroną tamtych postępowań. Rozpoznając wniosek o udostępnienie akt sprawy, organ nie jest przy tym uprawniony do weryfikacji prawidłowości prowadzonego postępowania głównego i ustalonego w jego ramach kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił ponadto zarzutów zażalenia dotyczących naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy wskazywanych przez stronę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. H. P. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1, art. 73 § 1, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organ odwoławczy całości materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wadliwe przyjęcie, że w kwestii ustalenia odpłatności za pobyt K. G. w DPS [...] nie toczy się jedno postępowanie administracyjne a toczą się odrębne postępowania – każde z udziałem innej osoby mogącej być zobowiązaną do ponoszenia tej odpłatności – a w konsekwencji czego, wadliwe przyjęcie, że H. P. nie przysługuje przymiot strony w takich odrębnych postępowaniach w sytuacji, gdy niewątpliwie jest to jedno postępowanie administracyjne; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza wybiórczym lub niewłaściwym zastosowaniem art. 73 § 1 k.p.a.; 3. art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, brak rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności stanowiących podstawę do wydania decyzji, w szczególności nieuwzględnienie argumentacji zawartej w zażaleniu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 maja 2022 r., zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej prowadzenia każdorazowo odrębnego postępowania z udziałem osoby mogącej być zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt K. G. w dps, a nie jednego postępowania, w toku którego ustalone zostaną stosowną decyzją administracyjną osoby zobowiązane do poniesienia odpłatności. Skarżąca stwierdziła, że udostępnione jej dokumenty były jedynie rzekomo kompletne, bowiem nie były ponumerowane (w sposób uniemożliwiający późniejszą korektę naniesionej numeracji), oraz nie było wśród tej dokumentacji żadnej decyzji administracyjnej adresowanej do skarżącej a dotyczącej zawiadomienia z dnia 3 lutego 2022 r. o braku podstaw do naliczania odpłatności od H. P. Zdaniem skarżącej, nie można wykluczyć, że decyzja administracyjna w tym przedmiocie została wydana, lecz bez możliwości wglądu w całość akt postępowania administracyjnego nie sposób tego stwierdzić. Skarżąca podkreśliła, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a z jej uzasadnienia winna wynikać nie tylko wysokość opłaty i jej uzasadnienie, ale przede wszystkim powody zobowiązania ich do ww. opłaty, przy jednoczesnym ewentualnym nieobciążeniu tą odpłatnością pozostałych osób z kręgu zstępnych. Z powyższego skarżąca wywiodła, że brak jest podstaw do odmowy udzielenia jej wglądu do całości akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wymaga podkreślenia, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie wydane wskutek wniosku skarżącej o udostępnienie jej akt sprawy. Postępowanie w tym przedmiocie, uregulowane w art. 73, art. 74 i art. 74a Kodeksu postępowania administracyjnego, ma charakter wpadkowy i dotyczy jedynie dostępu do akt administracyjnych nie zaś merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej. W myśl art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącą stanowiska organu, że nie przysługuje jej status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej w zakresie dotyczącym ustalenia odpłatności dla innych niż skarżąca osób zobowiązanych do ponoszenia tych opłat. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu wpadkowym dotyczącym wglądu do akt sprawy nie ma możliwości czynienia merytorycznych ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania oraz interesu prawnego poszczególnych podmiotów. Tego rodzaju ustaleń organ dokonuje bowiem wyłącznie w postępowaniu głównym dotyczącym istoty sprawy i daje im wyraz w akcie administracyjnym kończącym dane postępowanie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1297/19 (LEX nr 3099261), okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt, ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2813/18 (LEX nr 3166872). To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. W tym kontekście nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy uwagi skarżącej co do konieczności rozpatrywania w jednym postępowaniu sprawy ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych, a także rozważania skarżącej dotyczące posiadania przez nią interesu prawnego w postępowaniu głównym. W świetle akt administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości, że organ prowadził odrębne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności H. P. za pobyt jej matki w DPS [...]. Zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r. nr OPS FI/0712/6734s/MM/17 (k. 8 akt administracyjnych) organ poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skarżąca nie była natomiast stroną odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących odpłatności innych osób. Należy przy tym podkreślić, że prawidłowość takiego sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie mogła być przedmiotem weryfikacji w toku postępowania wpadkowego dotyczącego wyłącznie udostępnienia akt administracyjnych, a w konsekwencji nie była również przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Podnoszone w skardze zarzuty w tym zakresie nie mogły zostać z tej przyczyny uwzględnione. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieudostępnienia skarżącej decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt matki w dps, należy zwrócić uwagę, że jak wynika z pisma z dnia 3 lutego 2022 r. (k. 44 akt administracyjnych) skarżąca została zawiadomiona, że w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o pomocy społecznej brak jest podstaw do naliczenia jej odpłatności za okres od 16.11.2017 r. do 27.04.2020 r. z uwagi na nieprzekroczenie kryterium dochodowego. Pismo to zostało udostępnione skarżącej na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Natomiast ewentualne niewydanie przez organ decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie może być przedmiotem kontroli na etapie badania legalności postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy. Przesłane do Sądu akta administracyjne są ponumerowane, co odnotował organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wobec czego również zarzuty skarżącej dotyczące udostępnienia jej nieponumerowanych akt okazały się niezasadne. Ponadto okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy dotyczącej, jak już wskazano, nieudostępnienia skarżącej akt administracyjnych w przedmiocie ustalenia wobec innych niż skarżąca osób odpłatności za pobyt K. G. w domu pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.