I OSK 2599/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2644/22 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr KOC/4144/Op/22 w przedmiocie odmowy dostępu do akt oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2644/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr KOC/4144/Op/22 w przedmiocie odmowy dostępu do akt. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. odmówił H. P. wglądu do akt innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt K. G. w domu pomocy społecznej z uwagi na to, że H. P. w tym postępowaniu nie posiadała przymiotu strony. Niniejsze postanowienie zostało przez H. P. zaskarżone do SKO w Warszawie. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr KOC/4144/Op/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 maja 2022 r. nr F1.5120.11.2022 odmawiające pełnomocnikowi H. P. dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt zmarłej K. G. w Domu Pomocy Społecznej [...] w zakresie wykraczającym poza udzielone pełnomocnictwo. SKO w uzasadnieniu wskazało, że w piśmie z dnia 11 maja 2022 r. pełnomocnik H. P.zwrócił się o udostępnienie całości akt sprawy dotyczącej odpłatności za pobyt K. G. w Domu Pomocy Społecznej [...] w okresie od 16 listopada 2017 r. do 27 kwietnia 2020 r. SKO swoją odmowę do udzielenia dostępu do akt uzasadniło tym, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, co oznacza, że kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Rozstrzyganie o tym, czy danej osobie przysługuje status strony następuje w postępowaniu głównym; nie może więc mieć miejsca w postępowaniu w sprawie udostępnienia akt, które ma charakter incydentalny. SKO wyszczególniło, że Prezydent m.st. Warszawy prowadził odrębne postępowania w celu ustalenia odpłatności za pobyt K. G. w DPS [...], co w konsekwencji oznacza, że H. P. ma dostęp do akt sprawy dotyczących jej osoby oraz akt dotyczących ustalenia wysokości opłaty za DPS. Nie przysługuje jej natomiast przymiot strony w odrębnych postępowaniach w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS prowadzonych wobec innych podmiotów, gdyż nie była ona stroną tamtych postępowań. Rozpoznając wniosek o udostępnienie akt sprawy, organ nie jest przy tym uprawniony do weryfikacji prawidłowości prowadzonego postępowania głównego i ustalonego w jego ramach kręgu stron postępowania. Od ww. rozstrzygnięcia H. P. złożyła skargę do Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), podzielił w całej rozciągłości stanowisko organu odwoławczego, w którym to wyrażono zapatrywanie, że postępowaniu wpadkowym dotyczącym wglądu do akt sprawy nie ma możliwości czynienia merytorycznych ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania oraz interesu prawnego poszczególnych podmiotów. Tego rodzaju ustaleń organ dokonuje bowiem wyłącznie w postępowaniu głównym dotyczącym istoty sprawy i daje im wyraz w akcie administracyjnym kończącym dane postępowanie. Dlatego też sąd oddalając skargę podniósł, że nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy uwagi skarżącej co do konieczności rozpatrywania w jednym postępowaniu sprawy ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych, a także rozważania skarżącej dotyczące posiadania przez nią interesu prawnego w postępowaniu głównym. Sąd I instancji zaznaczył też, że organ prowadził odrębne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności H. P. za pobyt jej matki w DPS [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła H. P. zarzucając w niej: 1. naruszenie art. 3, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 73 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy' z 12.03. 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2018 r. 1508 ze zm. dalej: ustawa, u.o.p.s. lub u.p.s.) w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez przez niezasadne oddalenie skargi z uwagi na bezzasadne uznanie, że Skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie dotyczącym ustalenia odpłatności za pobyt matki Skarżącej w domu pomocy społecznej, podczas gdy winna ona mieć dostęp do całości akt sprawy; 2. wadliwą kontrolę działania organów administracji publicznej przez WSA oraz zaakceptowanie tego, że organy niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez wadliwe przyjęcie, iż H. P. nie przysługuje przymiot strony w odrębnych postępowaniach w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS [...] K. G.; 3. naruszenie art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowaniem art. 73 § 1 k.p.a.; 4. naruszenie art. 1 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów administracyjnych obu instancji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego w sposób nienależyty wyjaśniono okoliczności sprawy, bowiem pominięcie przez organy przy ustalaniu opłat pozostałych zstępnych będących osobami z tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, stanowi także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji mimo nienaruszenia przez organ art. 73 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organ odwoławczy całości materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wadliwego przyjęcia, iż H. P. nie przysługuje przymiot strony w odrębnych postępowaniach w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS [...] K. G., gdyby WSA dokonał prawidłowej oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z przepisami musiałby skargę uwzględnić; Jednocześnie wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17.08.2022 r. nr KOC/4144/Op/22 oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na mocy art. 188 p.p.s.a. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodatkowo wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, a które to zarzuty okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale i nie zostały w pełni poprawnie sformułowane. W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idące zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom tego przepisu polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 73 § 1 k.p.a.; Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one, co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego na etapie orzekania, takie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Równocześnie są przepisami przeciwstawnymi, tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Zarzuty te winny być powiązane z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy prawa procesowego, w odniesieniu, do których zarzucane i wykazywane ich naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub ich wykładni przez organ administracyjny, który wydał zaskarżony akt. Tym samym naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem go nie zastosował, przy tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a. Dalej należy wskazać, że jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty postawione w pkt 1,2,4,5 w ramach obydwu podstaw kasacyjnych częściowo się pokrywają oraz pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie. Istota tychże zarzutów sprowadzała się do negacji stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo dostępu do akt odrębnie prowadzonych spraw dotyczących ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS [...] K. G. Z akt badanej sprawy wynika, że organ I instancji udostępnił pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wszystkie akta, których stroną była H. P. i jej matka. Prezydent odmówił zaś dostępu do akt w zakresie, który dotyczył innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS K. G. Decyzja ta została uzasadniona tym, że w tych postępowaniach H. P. nie miała statusu strony. Prezydent wskazał, że H. P. nie jest jedyną osobą obowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS jej matki, zaś co do pozostałych osób toczą się odrębne postępowania administracyjne. Organ wyjaśnił nadto, że udostępnienie danych osobowych innych osób H. P. byłoby naruszeniem ich danych wrażliwych, bowiem byłby to informacje na temat ich sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej. Co więcej H. P. była osobą całkowicie zwolnioną z opłaty za pobyt matki w DPS z uwagi na swój stan majątkowy, dlatego żądanie tychże informacji w ocenie organu dodatkowo należało uznać, jako bezprzedmiotowe. Stanowisko powyższe zostało w całości zaakceptowane przez WSA w Warszawie. NSA w pełni podziela ocenę organów administracji publicznej wyrażoną na wszystkich etapach postępowania, a także ocenę WSA w Warszawie. Zgodnie z art. art. 73 § 1 k.p.a. "strona posiada prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". Prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych strony. Nie ma ono jednak charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Jak wynika z cytowanych przepisów, uprawnienie przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych opisanych wyżej czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Zasadnie zatem w tych okolicznościach organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, że art. 73 k.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym" i przyjęty ustalony w postępowaniu głównym status stron za wiążący w tej sprawie. Stanowisko to jest jak najbardziej prawidłowe. Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego - patrz: wyrok NSA z 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1409/11; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15 – publik. CBOSA. Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem pozostają, w okolicznościach tej sprawy, całkowicie nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.