I SA/Wa 2598/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2023 r. nr KOA/5089/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z 23 października 2023 r., nr KOA/5089/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. Y. (dalej jako "Skarżąca"), od decyzji Burmistrza [...] (dalej jako "Burmistrz/organ I instancji") z 5 września 2023 r., nr [...], przyznającej Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 4 marca 2024 r. – utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 21 sierpnia 2023 r., Skarżąca, reprezentowana przez adwokata M. Z., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem, bądź rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowaną sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną córką – E. R., która na mocy orzeczenia nr [...] wydanego [...] lipca 2023 r. przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] została zaliczona do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na wniosek Skarżącej z 25 kwietnia 2023 r. Decyzją z 5 września 2023 r., [...], organ I instancji orzekł o przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 4 marca 2024 r. Odwołanie od powyższej decyzji w części wniosła Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, nie zgadzając się z okresem na jaki świadczenie zostało przyznane oraz podnosząc, że Burmistrz [...] niezasadnie nie przyznał go również za okres wcześniejszy, tj. od chwili złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, czyli od 1 kwietnia 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Skarżąca wskazała w tym zakresie na przepis art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca oraz jej córka E. R. są obywatelkami Ukrainy, przybyłymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Wobec tego, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103), które modyfikują zasady przyznawania świadczeń wprowadzonych m.in. przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Jak zacytował organ, na podstawie art. 26 ust. 3 tej ustawy, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. W ocenie Kolegium, przepis art. 26 ust. 3 ww. ustawy o pomocy obywatelom jako lex specialis w stosunku do poszczególnych ustaw kreujących świadczenia modyfikuje określone w nich terminy ustalania prawa do świadczeń. W każdym wypadku pierwszeństwo w tym zakresie będą zatem miały postanowienia ustawy z dnia 22 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Na tej podstawie prawnej, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji, o której mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia od miesiąca, w którym Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności, czyli od kwietnia 2023 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając ją w całości, oraz zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż przepis ten ogranicza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku w którym przez cały okres wynikający z art. 24 ust. 2a był legalny na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa; 2) art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe zarzuty, których rozwinięcie znalazło się w uzasadnieniu skargi, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak też poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie sprzeciwiło się wnioskowi Skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nie zażądało rozprawy w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę materialną obu kwestionowanych decyzji organów stanowi ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej również jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy"). W świetle art. 26 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe uprawnienie przysługuje odpowiednio na zasadach i w trybie określonych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 (prowadzony w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy), a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru (art. 26 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). W realiach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że zarówno Skarżąca, jak i jej córka – E. R., zostały wpisane do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, zanim Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W ocenie Sądu, powyższy zarzut Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie prezentowany jest obecnie pogląd, które zdaje się być dominującym, że przepis art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi kompletną regulację w zakresie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się o świadczenie został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie zawiera przy tym w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, i nie odsyła w sprawach nieuregulowanych do tejże ustawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 października 2023 r., II SA/Go 488/23, wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2024 r., II SA/Po 727/23). Sąd orzekający powyższe stanowisko judykatury podziela. Wyjaśnić przy tym należy, że odpowiednie stosowanie prawa (w tym przypadku – przysługiwanie prawa odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w przepisach innej ustawy) oznacza: 1/ zastosowanie wprost konkretnego przepisu innej ustawy; 2/ zastosowanie przepisu innej ustawy z odpowiednimi modyfikacjami; 3/ odmowę zastosowania przepisu innej ustawy ze względu na określone różnice norm wynikających z dwóch odmiennych ustaw. Należy przy tym pamiętać, że "odpowiednie" stosowanie przepisów innej ustawy do ustawy właściwej nie może de facto oznaczać stosowania takich przepisów niejako "wprost", bez żadnej refleksji. I tak, zastosowanie przepisów wprost będzie miało miejsce tylko wtedy, gdy na gruncie jednej ustawy istnieje dana instytucja, identyczna z przewidzianą w innej ustawie, ale regulacja nie ma charakteru wyczerpującego i konieczne jest jej uzupełnienie przepisami innej ustawy poprzez ich "odpowiednie zastosowanie". Z kolei, zastosowanie przepisu ustawy z odpowiednimi modyfikacjami ma miejsce jeśli w przepisach ustawy dana instytucja w ogóle nie została przewidziana (ewentualnie ma charakter ramowy) i dlatego wymagane jest jej uzupełnienie przepisami innej ustawy poprzez dopasowanie jej zapisów do uwarunkowań ustawy modyfikowanej w ten sposób. Natomiast zakaz odpowiedniego stosowania przepisów może wynikać chociażby z kompletności rozwiązania ustawowego. Z taką właśnie sytuacją (zakaz odpowiedniego stosowania przepisów) mamy do czynienia w realiach kontrolowanej przez Sąd orzekający sprawy. Zauważyć bowiem wypada, że przepis art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprost wyraża zasadę, że prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do właściwego rejestru. W efekcie, jeżeli chodzi o moment początkowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy normują wystarczająco to zagadnienie. Nie ma tutaj zatem miejsca na jakiekolwiek uzupełnianie zawartości normatywnej tego przepisu o wyjątek uregulowany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pierwszeństwo w takim wypadku należy przyznać regulacji zawartej w art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, możliwe jest przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres wskazany w decyzji organu I instancji. Na marginesie Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja Burmistrza [...] nie orzeka o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2023 r. do 31 lipca 2023 r. Wobec tego nawet ewentualne uchylenie tej decyzji przez Sąd zgodnie z zakresem zaskarżenia skargą (w części nieistniejącego rozstrzygnięcia) byłoby niemożliwe. Sąd zwraca uwagę, że decyzja zasadniczo może być zaskarżona w części, ale musi to być taka część jej osnowy, która została w decyzji sformułowana i ma charakter na tyle odrębny i samodzielny, że może być objęta zakresem zaskarżenia w skardze, a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.