II SA/Gl 235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.IV/424/2991/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.IV/424/2991/2023, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania G. L. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), uchyliło decyzję Wójta Gminy H. (dalej – organ I instancji, Wójt Gminy) z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie od 1 maja 2022 r. do 31 grudnia 2025 r. w związku z opieką nad synem – B. S. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. W jej uzasadnieniu wskazano, że Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty socjalnej, co stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Zaznaczono, że Skarżąca nie wyraziła gotowości rezygnacji z prawa do renty socjalnej, wnosząc o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego będącego różnicą pomiędzy pełną wysokością tego świadczenia a rentą socjalną. W odwołaniu z dnia 22 grudnia 2023 r. Wnioskodawczyni zarzuciła rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych; 2) niezastosowanie przepisów art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP przez co decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych; 3) niezastosowanie art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu odwołania Wnioskodawczyni podniosła, że brak jest podstaw do pozbawiania opiekunów osób niepełnosprawnych w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono przebieg postępowania, a następnie przywołano przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. W dalszej części Kolegium odwołując się do art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazało, że w przypadku zbiegu prawa m.in. do renty socjalnej z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, osoba uprawniona może dokonać wyboru, które z tych świadczeń chce otrzymywać. Podkreślono jednocześnie, że przesłanka negatywna dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostaje zlikwidowana od momentu prawnego zawieszenia emerytury lub renty. W sprzeciwie z dnia 14 lutego 2024 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. w związku z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na pominięciu celów u.ś.r. wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej. W motywach sprzeciwu Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Mianowicie jej zdaniem, art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. powinien być rozumiany w taki sposób, że wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę nie w całości, tylko do jej wysokości. Wywód ten poprała przytoczeniem fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, tj. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. akt II SA/Go 833/18, wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 137/19, a także wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 757/19. W tej sytuacji, według Wnioskodawczyni, zmuszanie jej do zawieszenia renty socjalnej, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest naruszeniem art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Dodała przy tym, że konsekwencją zawieszenia prawa do renty socjalnej jest jedynie wstrzymanie realizacji tego prawa, polegającej na wypłacie świadczenia. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę merytorycznie. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, Lex nr 2142416; z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15, Lex nr 2177618). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240). Badając kwestię zasadności wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podnieść przyjdzie, że w jej treści trudno doszukiwać się wskazań okoliczności, które warunkowały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Otóż po przedstawieniu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. - która zasługuje na akceptację – wskazano na brak dokumentu potwierdzającego wystąpienie przez Skarżącą do ZUS-u z żądaniem zawieszenia prawa do renty socjalnej. Brak jest natomiast jakichkolwiek wytycznych dla organu I instancji co do dalszego toku postępowania. Jedynie domyślać można się, że u podstaw wydania decyzji kasacyjnej było zaniechanie wezwania Skarżącej do przedłożenia potwierdzenia wystąpienia do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie wypłat renty socjalnej, czego potwierdzeniem może być zalegające w aktach administracyjnych pismo Wójta Gminy z dnia 6 lutego 2024 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Otóż nic nie stało na przeszkodzie ku temu, aby organ odwoławczy sam zwrócił się do Wnioskodawczyni o przedstawienie dowodu wystąpienia do ZUS-u z żądaniem zawieszenia prawa do renty socjalnej. Takie działanie nie stanowiłoby również o naruszeniu art. 136 § 1 k.p.a. Podobnie jak ewentualne pouczenie Skarżącej - zgodnie z przedstawioną w zaskarżonej decyzji wykładnią przepisów prawa – o przysługującym jej uprawnieniu do wyboru świadczenia, w sytuacji gdyby Kolegium powzięło wątpliwości co do prawidłowości informacji udzielonej w tym zakresie przez organ I instancji. Podkreślić należy, że taka informacja winna być skierowana do Wnioskodawczyni tylko w przypadku, gdy prawo do renty jest jedyną przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, jeżeli Kolegium nie wykaże wystąpienia istotnych niedostatków w postępowaniu dowodowym mających wpływ na rozstrzygnięcie, których to wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie będzie w stanie naprawić we własnym zakresie, zobligowane jest do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a. Wobec zmiany z dniem 1 stycznia 2024 r. stanu prawnego w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych uwzględnienia wymaga również art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działając osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.