I SA/Wa 2445/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości o pow. [...] ha położonej w W., będącej częścią działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013r., L. T. i A. T. (następcy prawni poprzedniej właścicielki A. T.) wystąpili o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] o pow. [...] ha. Wniosek obejmował nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbi; Państwa pod budowę parku miejskiego i muzeum N., decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1978r. wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U z 19nr. Nr 18 poz. 94) - dalej ustawa wywłaszczeniowa. Starosta W., po rozpoznaniu sprawy - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018r. orzekł o zwrocie na rzecz L. T. i A. T. nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. W związku z tym orzekł również o zwrocie na rzecz Gminy W. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł i określił warunki jego zapłaty. Decyzję uzasadnił faktem, że na części nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowych terminach. Od przywołanego powyżej rozstrzygnięcia odwołanie wniósł Burmistrz W. Wojewoda [...], w trakcie postępowania odwoławczego zwrócił się do Starosty W. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i nadesłanie dokumentów, niezbędnych do rozpatrzenia złożonego odwołania. Starosta W. uzupełnił w związku z tym materiał dowodowy przesyłając: zdjęcia lotnicze z lat 1977 - 2007r., opinię geodety uprawnionego z dnia [...] listopada 2019r, nt. stanu zagospodarowania przedmiotowej działki oraz kopie projektu zagospodarowania terenu oraz geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej działki z lat 2014 - 2018. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości o pow. [...] ha położonej w W., będącej częścią działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...]. Po przytoczeniu treści art. 136 i 137 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm.) dalej jako u.g.n oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ II instancji stwierdził, że opisanej w ww. decyzji wywłaszczeniowej tj. dawnej działce nr [...] odpowiada obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W wyniku oględzin nieruchomości w dniu [...] lutego 2018r. ustalono aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości będącej przedmiotem roszczenia zwrotowego jako teren niezabudowany z drzewami, w tym owocowymi, tymczasowo ogrodzony i będący placem budowy. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony jako budowa parku miejskiego i muzeum N. - zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 1977r., wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy w W. Pomimo dołożenia należytej staranności przez organ orzekający w I instancji, nie została odnaleziona pełna dokumentacja dotycząca lokalizacji muzeum i parku, w szczególności ww. pierwotny plan realizacyjny, który mógłby jednoznacznie określić zagospodarowanie poszczególnych działek. W aktach wywłaszczeniowych znajduje się natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] stycznia 1978r. nr [...] wydana przez Urząd Miasta [...] Komisję Planowania, mocą której ustalona została lokalizacja odbudowy Domu N., modernizacji obiektu przeznaczonego na placówkę upowszechniania kultury oraz parku kultury na terenie miasta W. Decyzja ta została przywołana we wniosku z dnia [...] stycznia 1978r. nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, skierowanym do Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miasta i Gminy W, który m.in. dotyczył działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie działki nr [...] w części będącej przedmiotem, to jest na niej usytuowany park przy Muzeum im. Z. i W. N. - alejka spacerowa oraz zieleń urządzona. Zdaniem organu z powyższych dokumentów wynika, że cel na jaki została wywłaszczona został na niej zrealizowany. Według powszechnie dostępnych informacji (http://www.muzeumnalkowskich.pl/), otwarcie Muzeum Z. i W. N. jako placówki odbyło się [...] października 1992r., po remoncie zrealizowanym w drugiej połowie lat 80. Prace związane z realizacją parku rozpoczęły się pod koniec lat 70-tych, i w ich wyniku został zrealizowany m.in. zbiornik retencyjny, schody z płyt chodnikowych oraz wycięto drzewa - według ogólnodostępnej wypowiedzi kustosz J. P. (Muzeum [...] im. A. M. w [...]) (http://www.muzeumnalkowskich.pl/). Wojewoda [...] zauważył także, że wniosek o zwrot był złożony w roku 2013. Ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie, inwestycja polegająca na budowie muzeum N. i parku miejskiego, jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie zaistniała przed złożeniem wniosku o zwrot, co dowodzi, że terminy ustawowe w świetle wyżej wskazanego wyroku Trybunału zostały zachowane. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie doprowadziła zatem organ odwoławczy do wniosku, że nieuprawnionym jest twierdzenie, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej i w decyzji lokalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. złożył L. T. zarzucając decyzji Wojewody naruszenie art. 107 §2 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji faktów (dowodów) uzasadniających zmianę rozstrzygnięcia Starosty, tj. niewykazanie, że działka będąca przedmiotem postępowania o zwrot była przed dniem złożenia wniosku o zwrot zajęta pod park miejski. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a przy jej wydawaniu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody, mocą której uchylono poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z [...] września 2018 r. o zwrocie projektowanej działki nr [...] oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania i orzeczono merytorycznie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy orzekające, Sąd poczytuje za własne ustalenia i tak ustalony stan faktyczny był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały przez ustawodawcę umieszczone w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 137 u.g.n. zawiera definicję legalną pojęcia zbędności inwestycji na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że jedynie w razie zaistnienia jednej z sytuacji wymienionych w tym przepisie uzasadniony jest wniosek o zbędności nieruchomości. Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aktualnie powyższa kwestia została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Przyjmuje się, że określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. Również mając na uwadze www. wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W wyroku tym Trybunał wskazał ponadto, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie miało miejsce, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej wówczas działkę o nr [...] o pow. [...] ha, a obecnie o nr [...] o pow. [...] ha, w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) zwanej dalej ustawa wywłaszczeniowa. Z treści skargi wynika, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zrealizowania tego celu wywłaszczenia na wskazanej działce. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony jako budowa parku miejskiego i muzeum N. - zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 1977r., wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy w W. Tak jak wskazał organ II instancji, pomimo dołożenia należytej staranności przez organ orzekający w I instancji, nie została odnaleziona pełna dokumentacja dotycząca lokalizacji muzeum i parku. Jednak według powszechnie dostępnych informacji ( źródła tych informacji wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji), otwarcie Muzeum Z. i W. N. jako placówki odbyło się [...] października 1992r., po remoncie zrealizowanym w drugiej połowie lat 80. Prace związane z realizacją parku rozpoczęły się pod koniec lat 70-tych, i w ich wyniku został zrealizowany m.in. zbiornik retencyjny, schody z płyt chodnikowych oraz wycięto drzewa. Realizacja celu wywłaszczenia wynika również ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych z naniesionymi granicami części działki nr [...]. Na zdjęciu z roku 1977 wyraźnie widoczny jest brak zagospodarowania terenu (brak zbiornika wodnego, alejek spacerowych). Na kolejnych - z lat 1982, 1991 i 2007 pojawiają się sukcesywnie kolejne elementy zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości świadczące o stopniowym, etapowym zagospodarowywaniu nieruchomości. Realizacja celu wywłaszczenia wynika również z analizy treści decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. zatwierdzającej projekt budowlany na budowę parku przy Muzeum im. Z. i W. N. w W. oraz treści ogłoszenia nr [...] z dnia [...].02.2017r. zawierającej specyfikację istotnych warunków zamówienia na budowę parku przy muzeum na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], i [...] z obrębu [...] w W. Powyższe dokumenty potwierdzają zatem, że muzeum oraz park powstały przed dniem złożenia wniosku o zwrot (2013 r.) oraz przed dniem [...] września 2004 r. Wobec realizacji w obszarze przedmiotowej nieruchomości przywołanego celu jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (a więc przed 1 stycznia 1998 r.) i przed złożeniem wniosku o jej zwrot, traci na znaczeniu kwestia terminów w jakich poszczególne prace inwestycyjne w były na niej realizowane. Wobec powyższego uznać należy, że nie ma racji skarżący, zarzucając Wojewodzie [...], że nie wykazał przyczyn odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący nie podważył skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, tak w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, jak i realizacji tego celu. Podkreślenia wymaga, że park miejski to nie tylko infrastruktura parkowa w postaci alejek, altanek czy ławek, ale również nasadzenia roślinne, bez znaczenia czy dokonane po wywłaszczeniu czy też zachowane w stanie niezmienionym na wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja inwestycji w postaci parku miejskiego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie obiektów infrastruktury parkowej i ciągów pieszych, ale także zachowanie terenów zielonych. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza zatem sytuację w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16). Natomiast w sprawie nie zostało w sposób pewny wykazane, że na terenie dawnej działki nr [...] nie został osiągnięty cel wywłaszczenia jakim była budowa parku miejskiego. Zawarte w skardze stanowisko skarżącego stanowi w istocie jedynie polemikę ze stanowiskiem organu II instancji co do ustalonego i zrealizowanego celu wywłaszczenia. Zaskarżona decyzja została również uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § k.p.a.. Motywy orzeczenia zawierają stan faktyczny wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, przytoczenie podstawy prawnej i wyjaśnienie zastosowanych w sprawie przepisów. Reasumując, stan faktyczny niniejszej sprawy w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów. W podejmowanych przez organy czynnościach oraz wydanych decyzjach nie sposób dopatrzeć się także działań sprzecznych zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Motywy zaś podjętej decyzji, wyjaśnione zostały w sposób zwięzły i adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia, które z kolei zawiera wszystkie niezbędne elementy, o określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na względnie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.