I SA/Wa 242/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. G., A. R., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 listopada 2022 r. nr DN.gn.625.77.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 14 listopada 2022 r. nr DN.gn.625.77.2022 utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 5 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.9.19.2021 stwierdzającą, że postępowanie zainicjowane wnioskiem J.G., A.R., J.R., M.S., K.T., M.T., D.W. oraz M.Z. (przywoływanych dalej także jako: "Skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 sierpnia 1977 r. nr 11 w przedmiocie wykupu nieruchomości uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Decyzją z 30 sierpnia 1977 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolny (Dz.U. Nr 3, poz.14 ze zm.) oaz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57 ze zm.), orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa położonej w Z. nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o pow. 2.1539 ha, obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a stanowiącej własność następców prawnych W.G. Decyzja ta skierowana została do J.R., Z.S., D.W. i J.G. W archiwalnych dokumentach nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji, natomiast na jej kopii złożonej do sądu celem założenia księgi wieczystej znajduję się sporządzona 20 września 1978 r. adnotacja, że "niniejsza decyzja jest prawomocna". Analogiczna adnotacja umieszczona została na egzemplarzu decyzji doręczonej J.R., której uwierzytelnioną kopię strony przedłożyły do akt, z tym że owa adnotacja sporządzona została 30 września 1977 r. Wnioskiem z 3 września 2021 r. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odrębnym wnioskiem z 23 listopada 2020 r. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 sierpnia 1977 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 5 stycznia 2022 r. Wojewoda [...], powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) przywoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca", orzekł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 sierpnia 1977 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 wrześnie 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazywał, że z dniem 16 września 2021 r., weszła w życie ustawa zmieniająca, której art. 2 ust. 2 stanowił, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze wpłynął do organu 10 września 2021 r. Natomiast doręczenie decyzji musiało nastąpić pomiędzy datą jej wydania, a datą opatrzenia egzemplarza decyzji przedłożonego przez skarżących klauzulą prawomocności co miało miejsce 30 września 1977 r. Od decyzji tej Skarżący wnieśli odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 14 listopada 2022 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Przy czym Minister akceptując zasadność umorzenie postępowania w sprawie, zwracał uwagę, że stanowisko Wojewody upatrującego przyczyn umorzenia w regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej było przedwczesne. Ocena tego, czy konkretna sprawa należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa nowelizująca, może bowiem jego zdaniem nastąpić dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania nieważnościowego. Tymczasem zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że organ wojewódzki w ogóle nie zbadał, czy w sprawie postępowanie nadzorcze mogło zostać skutecznie zainicjowane wnioskiem z 3 września 2021 r. Pominął mianowicie to, że następcy prawni W.G. występowali już z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 sierpnia 1977 r., a prowadzone w tym względzie postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z 20 marca 2020 r. (znak: NWXIV.7581.9.53.2014), utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2020 r. nr SZ.gn.625.67.2020, o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Skarga zaś na decyzję Ministra oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. I SA/Wa 213/21. Wprawdzie od tego wyroku wywiedziona został skarga kasacyjna, która dotychczas nie została rozpoznana, jednakże nie zmienia to faktu, że ww. decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne. Wojewoda nie mógł zatem powtórnie wszcząć i prowadzić w tej samej sprawie postępowania. Mając jednak na względzie, że wadliwe wszczęcie postępowania prowadzić powinno do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ocenił, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego o umorzeniu postępowania uznać należy za prawidłowe. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J.G., A.R., J.R., M.S., K.T., M.T., D.W. oraz M.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności w zakresie nieuwzględnienia prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 sierpnia 1977 roku o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu gruntów poprzedzającej decyzje o wykupie, oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Ministra, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, i w efekcie do wadliwego utrzymania w mocy decyzji Wojewody; 2) art. 104 § 2, art. 127 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej jako całości, w zakresie wyznaczonym żądaniem stron, tj. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o wykupie. W uzasadnieniu skargi wywodzili, że stanowisko Ministra o tożsamości sprawy zakończonej decyzją z 19 listopada 2020 r. i wszczętej wnioskiem z 3 września 2021 r. jest błędne, a to z tego względu, że pomiędzy ww. decyzją a obecnie zainicjowanym postępowaniem zmienił się stan prawny w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego. Odmienne są również uwarunkowania faktyczne, których organ nie wziął pod uwagę, a to w związku z niezakończonym prawomocnym wyrokiem sądu rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, jakim w ich ocenie jest kwestia legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 sierpnia 1977 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości objętej decyzją z 30 sierpnia 1977 r. Zwracali uwagę, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2022 r. I SA/Wa 2864/21, którym oddalono ich skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 sierpnia 1977 r. został przez nich zaskarżony skargą kasacyjną, która dotychczas nie została rozpoznana. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, mimo jego błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą, że zainicjowane wnioskiem z 3 września 2021 r. postępowanie nadzorcze mające za przedmiot decyzję Prezydenta Miasta [...] z 30 sierpnia 1977 r. w przedmiocie wykupu nieruchomości uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że umorzenie to jest zasadne, jednakże winno ono nastąpić na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie jak przyjął to Wojewoda w oparciu o art. 2 ust. 2 z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przywołany przez Ministra art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej "postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa." Ustawa ta weszła natomiast w życie 16 września 2021 r. Niewątpliwie niezależnie od tego, na której podstawie decyzja o umorzeniu postępowania jest w konkretnym stanie faktycznym oparta, sprowadza się ona do konstatacji o zaistnieniu warunków do formalnego zakończenia procedowania sprawy administracyjnej, bez merytorycznego rozstrzygania jej co do istoty. Jednakże – co nie pozostaje bez znaczenia, a co zdaje się umykać uwadze Ministra - w każdym z tych przypadków inny jest charakter takiej decyzji. O ile bowiem w przypadku określonym w art. 105 § 1 k.p.a., skutek procesowy w postaci zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego następuje z powodu jego bezprzedmiotowości z dniem wydania decyzji o jego umorzeniu, co oznacza, że ma ona charakter konstytutywny. O tyle w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej mamy do czynienia z potwierdzeniem zaistnienia skutku procesowego zaistniałego z mocy prawa w przeszłości, tj. 16 września 2021 r. Decyzja wydana na tej podstawie ma więc charakter deklaratoryjny. Innymi słowy w tym przypadku w dacie jej podejmowania, o ile ziściły się okoliczności ujęte w hipotezie normy prawnej zawartej w ww. przepisie, postępowanie administracyjne (w odróżnieniu od przypadku objętego hipotezą normy prawnej z art. 105 § 1 k.p.a.) już się nie toczy, a jedynie brakuje aktu jurysdykcyjnego ten fakt prawny stwierdzającego. Na konieczność zaś jego wydania wskazuje utrwalona już (mimo pojawiających się w tej materii początkowo rozbieżności) linia orzecznicza sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu przywołać wyroki WSA w Warszawie: z 10 listopada 2021 r., I SAB/Wa 376/21, z 25 lutego 2023 r., I SAB/Wa 336/22; wyroki NSA z 9 listopada 2021 r., I OSK 1407/20, z 13 kwietnia 2023 r. I OSK 109/23 (wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń). W rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane przez Skarżących, że doręczenie kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 sierpnia 1977r. miało miejsce przed 30 września 1977 r. Argumentację wskazującą tę datę jako graniczną, z którą doszło do owego doręczenia, przedstawioną przez Wojewodę [...], Sąd podziela. Skoro bowiem wówczas egzemplarz decyzji, którym dysponowała strona (będąca jednocześnie jej adresatem), opatrzono adnotacją o prawomocności, nie sposób przyjąć, że decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, bądź nie została przed tą datą jej doręczona. Walor ostateczności (zrównywany przez ówczesne organy z prawomocnością) mogła wszak decyzja uzyskać dopiero po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia od niej odwołania, dla którego termin otwierał się z dniem doręczenia decyzji (względnie po utrzymaniu jej w mocy przez organ wyższej instancji, gdyby odwołanie zostało wniesione). Na doręczenie jej przed tą datą wskazują również umieszczenie już 20 września 1977 r. analogicznej klauzuli na zachowanym egzemplarza decyzji Prezydenta Miasta [...] złożonej do sądu wieczystoksięgowego. Złożenie zatem wniosku o stwierdzenie jej nieważności w dniu 3 września 2021 r. nastąpiło po przeszło 40 latach od jej doręczenia. Z tych względów, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowanie wywołane tym wnioskiem uległo z mocy prawa umorzeniu z dniem 16 września 2021 r., co zasadnie potwierdził Wojewoda [...] w decyzji z 5 stycznia 2022 r. Czynienie zatem po ww. dacie rozważań o tożsamości postępowania zainicjowanego wnioskiem z 3 września 2021 r. z postępowaniem zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 listopada 2020 r. nr SZ.gn.625.67.2020 – jak uczynił to organ odwoławczy – było zbędne. Zważywszy jednak, że skarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], rozważania te i wywiedzione na ich podstawie oceny prawne uznać należy jako nic nie wnoszące do sprawy dywagacje o charakterze czysto akademickim. Stąd także w ocenie Sądu bezprzedmiotowe jest obecne szczegółowe odnoszenie się do poczynionych w tym kontekście ocen organu odwoławczego i sformułowanych na tym tle zarzutów skargi. Użyty w redakcji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma wszak charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Decydując się zatem na wydania na tej podstawie decyzji Minister - choć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyrażał odmienne zapatrywania - de facto zgodził się z konkluzjami organu wojewódzkiego ujętymi w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej. Dał temu zresztą jak się wydaje wyraz w krańcowej części uzasadnienia, gdzie odwołując się do poglądów judykatury, zauważał, że w sytuacji gdy "organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie". To natomiast znajdywało oparcie w treści normatywnej art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, który to przepis w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zastosowany został przez Wojewodę prawidłowo. W tym stanie rzeczy można wprawdzie uznać, że z powodu częściowo nieadekwatnego wobec ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy uzasadnienia kwestionowanej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybił normom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Jednakże w stanie faktycznym sprawy nie miało to i nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Nie ma zatem podstaw do uchylenia z tych powodów zaskarżonej decyzji. Prowadziłoby to bowiem jedynie do zbędnego utrzymywania stanu niepewności prawnej, mimo że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy (a więc utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...]) - z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 30 lat od jej doręczenia i niezakończenia zainicjowanego tym wnioskiem postępowania do 16 września 2021 r. - byłoby tożsame z treścią rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej obecnie decyzji, tylko inaczej uzasadnione. Z tych przyczyn skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekła na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259).