I OSK 3376/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2027/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.126.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2027/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.126.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku [...] i [...] (następczyń prawnych [...]) o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 13 kwietnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 23 listopada 1951 r. o odmowie przyznania [...] gruntów o pow. 1,9140 ha pochodzących z nieruchomości pn. Osada [...] - Dwór Nr [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia z dnia 23 listopada 1951 r. był art. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 33, poz. 222). W uzasadnieniu Minister wskazał, że żaden ze zgromadzonych przez niego w aktach sprawy dokumentów nie potwierdza, by nieruchomości objęte orzeczeniem Prezydium przeszły na rzecz Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani by były objęte ustawą z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r., Nr 1, poz.1). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, decyzja poddana badaniu w ramach postępowania nadzorczego wydana została 68 lat temu. Jak wynika z akt administracyjnych, pomimo podejmowanych przez organ czynności nie udało się uzyskać akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 23 listopada 1951 roku. Całe postępowanie prowadzone było wyłącznie na podstawie kserokopii tej decyzji złożonej przez Skarżące do akt sprawy, dopiero na rozprawie okazało się, że Skarżące dysponują oryginałem decyzji, do której złożenia kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem sąd zobowiązał skarżące. Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tej decyzji uznając przeprowadzenie rozprawy co do tego dokumentu za zbędne. Dopuszczenie tego dowodu było konieczne celem ustalenia, czy w ogóle istniał przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, to jest czy istniała decyzja z dnia 23 listopada 1951 r. Wobec nie odnalezienia akt administracyjnych sprawy zakończonej 68 lat temu brak jest podstaw do prowadzenia obecnie postępowania dowodowego mającego na celu stwierdzenie, czy ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia 23 listopada 1951 r. są prawidłowe czy też nie. Działanie takie stanowiłoby bowiem odpowiednik postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego, a jak już wcześniej wskazano, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być traktowane jako trzecia instancja. Skoro nie udało się odnaleźć akt administracyjnych, nie można żądać obecnie, po blisko 70 latach prowadzenia kolejnego postępowania dowodowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec przyjęcia, że organ nadzorczy dostatecznie wyjaśnił i ustalił stan faktyczny i prawny pozwalający na wyargumentowanie wniosku, że nie doszło przy wydaniu decyzji "szkodzącej" do rażącego naruszenia prawa mimo niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako własnej i podzielenia całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ nadzorczy a nadto błędną wykładnię "rażącego naruszenia prawa" (art.156 § 1 pkt 2 kpa) relatywizującą jego przesłanki w sposób nieuprawniony do realiów niniejszej sprawy. 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. - art. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 33 poz. 222) - przez uznanie, że skarżące nie wykazały przesłanek rażącego naruszenia tego przepisu mimo, że jednoznaczny wniosek w tym zakresie powinien wynikać z powołanych we wniosku akt sądowych (Sądu Okręgowego w Piotrkowie Tryb sygn. akt Co 7/36) dotyczących sprawy, których przedmiotem było postępowanie wobec tych nieruchomości jako pochodzących z parcelacji w trybie przepisów ustawy o wykonaniu reformy rolnej z dnia 28 grudnia 1925 r. (Dz.U. z 1926 r. nr 1 poz.1), a nadto przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, że dotyczy on nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej wprowadzonej dekretem z dnia 6 września 1944 roku (Dz.U. nr 4 poz.17). Dekret wszedł w życie dnia 13 września 1944 r. a powołana ustawa z 16 czerwca 1948 roku (co wynika z samego jej tytułu) dotyczy uprawnień osób, które otrzymały we władane grunty przed dnia 13 września 1944 r. a więc przed wejściem w życie powojennej reformy rolnej, - art. 1 ust. 1 i 2 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa przez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości odnosząc ją jako niepodlegająca przepisom o reformie rolnej w rozumieniu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, - art. 1 ust. 3 lit. b dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. przez jego niezastosowanie mimo, że przedmiotowe nieruchomości powstały z dokonanej parcelacji przed 1 września 1939 r. i co wyżej wykazano, ich status należy odnosić do przepisów o reformie rolnej z 1925 r. i z tego powodu nie podlegających przepisom powojennego dekretu o reformie rolnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - mają one bowiem kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Decyzja poddana badaniu w ramach postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie wydana została 68 lat temu. Wskazać należy, że oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. już istniejącego, zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym - czyli takich dowodów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Jak wynika z akt administracyjnych, pomimo podejmowanych przez organ czynności nie udało się uzyskać akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 23 listopada 1951 roku. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może jednak dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego ustalonego na etapie wydawania decyzji stanowiącej przedmiot kontroli w postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). W postępowaniu nadzorczym (tu: nieważnościowym) organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny na kanwie zebranego już materiału dowodowego i stanu prawnego obowiązującego w momencie wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje zatem ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r. II GSK 365/15; z dnia 20 stycznia 2023 r. I OSK 2330/21, publ: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Skupiając uwagę na zarzutach kasacyjnych, a zwłaszcza na kluczowym zarzucie naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawnymi w środku odwoławczym, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie – jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473). Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja została wydana w 1951 r. i upływ 68 lat uzasadnia ostrożność w wyciąganiu jakichkolwiek wniosków z faktu nieistnienia i niemożności odtworzenia akt administracyjnych. W szczególności brak akt nie daje podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone prawidłowo lub że zostało przeprowadzone w sposób rażący doprowadzając do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Fakt istnienia decyzji i wprowadzenia jej do obrotu został wykazany, między innymi przez okazanie kopii decyzji na rozprawie. Jednakże sama decyzja bez akt administracyjnych nie pozwala przeprowadzić postępowania nieważnościowego pod kątem sprawdzenia czy w postępowaniu zakończonym wydaną decyzją zaszły przesłanki nieważnościowe. A zatem, za nieuzasadnione uznać należy zatem zarzuty dotyczące oparcia wyroku Sądu I instancji na wadliwie ustalonym stanie faktycznym. W konsekwencji odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej - przez uznanie, że skarżące nie wykazały przesłanek rażącego naruszenia tego przepisu. W świetle powyższego zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są w zasadzie bez znaczenia i omówione zostaną ogólnie, trudno bowiem przy braku akt administracyjnych znaleźć do nich rzetelne odniesienie. Domagając się uznania niezasadnego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3b dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. przez jego niezastosowanie mimo, że przedmiotowe nieruchomości powstały z dokonanej parcelacji przed 1 września 1939 r. i ich status należy odnosić do przepisów o reformie rolnej z 1925 r., w powiązaniu z naruszeniem art. 1 ust. 1 i 2 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa przez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości odnosząc ją jako niepodlegająca przepisom o reformie rolnej w rozumieniu dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej - wskazać należy za Sądem I instancji, że uprawnienia przewidziane w ustawie dotyczyły gruntów wchodzących w skład nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej. Skarżące powołując się na dokumenty i sprawę sądową Nr Co 7/36 dążyły do wykazania, że działki objęte wnioskiem ich poprzednika prawnego wchodziły w skład gruntów przeznaczonych na cele reformy rolnej przewidzianej ustawą z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej. Jednak jak wynika z dołączonego do skargi pisma z 16 kwietnia 1938 roku dotyczyło ono parcel o charakterze letniskowym. Trudno dzisiaj uznać z całą pewnością, że parcele o charakterze letniskowym mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Z kolei, skoro brak jest pewności jaki charakter miały parcele i jednocześnie które parcele mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej to powstaje zagadnienie, które nie może być jasno i wprost interpretowane w zestawieniu z przepisem, a tylko taka zależność mogłaby doprowadzić do stwierdzenia, że zastosowany w decyzji przepis rażąco naruszył prawo. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa, w szczególności w przypadku decyzji wydanej prawie 70 lat temu, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste zestawienie i przenoszenie standardów prawnych współcześnie praktykowanych. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie. To właśnie domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji z 1951 roku w sytuacji braku akt administracyjnych i posiadania szczątkowych informacji stanowiłoby o naruszeniu prawa poprzez naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych czyli zasady wynikającej z art. 16 k.p.a. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że postępowanie dotyczyło decyzji z dnia 23 listopada 1951 roku, wydanej na podstawie ustawy z dnia 16 czerwca 1948 roku. Ustawa ta wskazywała, że uprawnienia w niej przewidziane przysługują osobom, które przed 13 września 1944 roku otrzymały nieruchomości wchodzące w skład nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej (z zastrzeżeniem spełnienia przewidzianych w niej warunków). W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 listopada 1951 roku Prezydium wskazało, że nieruchomość Osada [...] – Dwór Nr [...] przeszła na własność państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Wyjaśniło również, że sporna nieruchomość nie jest i nie była przeznaczona na cele reformy rolnej. W konsekwencji uznać należy, że nie było podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1948 roku. Z kolei, w toku postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zdołał ustalić, że majątek Osada [...] – Dwór Nr [...] nie został przejęty w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej. Minister ustalił, że majątek ten obejmował grunty leśne, w konsekwencji podstawą jego przejęcia były przepisy dekretu o lasach (dekret PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa). Oznacza to - jak słusznie skonkludował Sąd I instancji - że przed wydaniem decyzji z dnia 23 listopada 1951 roku Prezydium przeprowadziło postępowanie dowodowe. Ustaliło, że nieruchomość nie jest i nie była przeznaczona na cele reformy rolnej i na tej podstawie odmówiło przyznania poprzednikowi prawnemu Skarżących ([...]) nieruchomości wymienionych w złożonym przez niego wniosku, w trybie przepisów ustawy z 16 czerwca 1948 roku. Tym samym trudno uznać zasadność zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, 2 i ust. 3b dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.