I SA/Wa 2370/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. T., H. T., M. B., M. B. i S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7280.70.2023.MP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 15 września 2023 r., nr DAP-WOSRFR.7280.70.2023.MP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r" poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005r.), po rozpatrzeniu odwołania H.T. z dnia 6 sierpnia 2023 r. oraz odwołania H. T. z dnia 7 sierpnia 2023 r., działającego w imieniu własnym i jako pełnomocnik M. B., M. B., S. B. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 lipca 2023 r., znak: NW/XIII/7725/2491/04, umarzającej postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wnioskiem z dnia 14 grudnia 1992 r. M. B. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o "odszkodowanie za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Następnie zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2004 r. znak: RR- GN.IV/MK/7725/2941/04, Wojewoda Śląski zawiadomił M. B., że Prezydent Miasta [...] przekazał Wojewodzie Śląskiemu jej wniosek "w sprawie zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi graniami państwa polskiego", który został zarejestrowany pod sygnaturą [...]. Wojewoda Śląski pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. wezwał H. T. i D. T. do uzupełnienia dokumentów w terminie 6 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia wezwania. W dniu 12 grudnia 2012 r. D. T.wniósł o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił na wniosek Strony przedmiotowe postępowanie. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia poinformował Strony, iż jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania na wniosek Strony, nie zwróci się ona o podjęcie postępowania, zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Decyzją z dnia 4 lipca 2019 r., znak: NW/XIII/7725/2491/04, Wojewoda Śląski umorzył "wobec H. T. i D.T. postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". W wyniku wniesienia odwołania od ww. decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 3 września 2019 r., znak:DAP-WOSRFR-7280- 161/2019/DC, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 lipca 2019 r. , znak: NW/XIII/7725/2491/04 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż:" w związku z okolicznością, iż spadkobiercy mogą dochodzić prawa tylko łącznie - złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez Panią M. B., a następnie przez Panią H. T., wywołuje skutki prawne wobec wszystkich spadkobierców oraz ich ewentualnych następców prawnych. Status strony przedmiotowego postępowania powinien być zatem przyznany także spadkobiercom Pana S. B., który był następcą prawnym właściciela nieruchomości (...)" (organ wojewódzki nie ustalił wszystkich stron postępowania). Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. Wojewoda Śląski wystąpił do stron postępowania oraz do potencjalnych spadkobierców S. B. o przedłożenie dokumentu spadkowego po zmarłym. W dniu 23 czerwca 2023 r. do organu wojewódzkiego wpłynął wypis aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. osobie. Zgodnie z aktem notarialnym z dnia 16 lipca 2020 r., Rep. Nr [...] spadek po zmarłym Panie S. B. nabyli: żona M. B., córka M. B. i syn S. B. - po 1/3 części każdy (oznacza to, iż ww. strony dołączyły do postępowania dopiero w 2020 r., nie były zatem jego stronami na dzień 25 kwietnia 2016 r.). Decyzją z dnia 19 lipca 2023 r., znak: NW/XIII/7725/2491/04, Wojewoda Śląski umorzył wobec "H. T., M. B. i S. B. postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Pismem z dnia 6 września 2023 r. H. T. oraz z dnia 7 września 2023r. D.T. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. B., M. B. i S. B. złożyli odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazał na art. 98 § 1 k.p.a. który stanowi, iż zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek organ wskazał, że ze względu na brak w k.p.a. reguły obliczania terminu oznaczonego w latach, przyjmuje się wspólną zasadę dla terminu określonego w miesiącach i latach, uznając, że kończy się on z upływem dnia w ostatnim miesiącu, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było -w ostatnim dniu tego miesiąca. Moment początkowy biegu tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie. Wobec tego w przedmiotowej sprawie początkiem biegu omawianego terminu jest dzień 25 kwietnia 2013 r. Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. W niniejszej sprawie Strony zostały prawidłowo pouczone zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Zwrócenie się, o którym tu mowa, wykluczające zastosowanie przepisu, stanowiącego podstawę wydania skarżonej decyzji, oznacza czynność strony polegającą na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Powinno więc ono zawierać żądanie podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania. W razie wątpliwości co do woli strony, organ ma obowiązek wezwać strony do sprecyzowania swojego żądania. Odnosząc powyższe rozważania do zgromadzonego materiału dowodowego organ wskazał, że w niniejszej sprawie strony nie zwróciły się o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął zatem w dniu 25 kwietnia 2016 r. Wojewoda Śląski wystąpił do stron postępowania oraz potencjalnych spadkobierców Pana S. B. o przedłożenie dokumentu spadkowego po zmarłym. Dopiero w 2023 r. do organu I instancji wpłynął akt notarialny z dnia 16 lipca 2020 r., Rep. [...], z którego wynika, że w 2020 r. M. B., M. B. i S. B. są spadkobiercami po S. B. Tym samym dopiero w 2020 r. legitymowali się dokumentem potwierdzającym im ewentualny status strony w postępowaniu administracyjnym, czyli już po upływie terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a. ( 25.04.2016 r.). Nie ma znaczenia z jakiej przyczyny Strony nie wystąpiły z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na ich wniosek postępowania. Treść art. 98 § 2 k.p.a. w tym zakresie jest jasna i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości. Z akt sprawy nie wynika, by zwrócono się do organu wojewódzkiego o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu. Powodem wydania decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania nie była więc ocena spełnienia wymogów formalnych wniosku, ani merytoryczna ocena przedstawionych dowodów. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa które stanowią, iż wskutek braku złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek Stron (po upływie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania), żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Dlatego prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli: D. T., H. T., M. B., M. B., S. B. działający przez pełnomocnika D.T. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: -art. 98 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 30§4 k.p.a. w zw. z art. 3 oraz art. 5 Ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 lipca 2005r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1418), poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało skutecznie zawieszone a następnie mogło być umorzone wobec wszystkich skarżących, pomimo, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu uczestników postępowania przed jego zawieszeniem i w konsekwencji nie zweryfikował czy wszyscy uczestnicy nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania. -art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie (do czego organ był zobowiązany w realiach sprawy) postępowania niezwłocznie po uzyskaniu wiadomości o śmierci S. B. a w konsekwencji dalsze procedowanie w sprawie, w tym m.in. wyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz dopuszczenie do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. -art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wstąpienie spadkobierców S. B. do sprawy nastąpiło dopiero z chwilą przedłożenia organowi aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym S. B. nie zaś z chwilą jego śmierci i powzięcia przez organ informacji o tym fakcie, -art. 7, 8 § 1 i 2, 75 § 1 i 2, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przejawiające się niepodjęciem jakichkolwiek czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stron postępowania a tym samym niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co naruszyło słuszny interes spadkobierców S. B. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 lipca 2023 oraz postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie. Względnie (jeżeli Sąd stwierdzi, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji oraz postanowienia) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 lipca 2023 r., oraz Postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2013 r. zawieszeniu postępowania w sprawie. W obu przypadkach o zwrot kosztów postępowania. Wniesiono o dopuszczenie dowodów wskazanych w skardze. W tym zakresie wniosek został cofnięty na rozprawie z uwagi na fakt, że wszystkie te dowody stanowiły materiał dowodowy sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2023, poz. 259) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu wcześniej zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Powodem umorzenia postępowania było stwierdzenie, że Skarżący nie złożyli w terminie 3 lat od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania wniosku o jego podjęcie. Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania i Sąd w całej rozciągłości akceptuje wywody organu bez konieczności jego szczegółowego powielania. Jak wynika z postanowienia z 25 kwietnia 2013 r. Wojewody Śląskiego postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. a więc na wniosek strony. Jak wynika z pouczenia zawartego w tym postanowieniu pouczono jego adresatów o skutkach wynikłych z niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że po upływie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, postępowanie będzie umorzone. Na tamtym etapie postępowania stronami tego postępowania byli D. T. i H. T., którzy otrzymali odpis tego postanowienia (k 57 verte akt administracyjnych). Skoro oboje nie wnieśli odwołania od tego postanowienia, tym samym nie tylko zaakceptowali jego treść ale i pouczenie. W terminie 3 lat od daty wydania postanowienia strona nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, co uprawniało organ do zastosowania art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 1 kpa. Sąd nie ocenia czy zawieszenie postępowania było prawidłowe czy też nie i czy organ mógł zawiesić postępowanie z urzędu. Ocenia jedynie czy decyzji o umorzeniu postępowania znajdowała uzasadnienie w przepisach prawa i ustalonym przez organ stanie faktycznym. Stronie, przysługiwała możliwość kwestionowania w toku instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skoro tego nie czyniła, a więcej, sama taki wniosek o zawieszenie złożyła godziła się z jego treścią. Analiza treści protokołu rozprawy z 12 grudnia 2012 r. wskazuje, że obecny na niej D. T., pouczony przez organ o możliwości zawieszenia postępowania taki wniosek zgłosił. Organ jednocześnie zwrócił się do nieobecnej na rozprawie drugiej uczestniczce postępowania z pytaniem czy wyraża zgodne na zawieszenie postępowania pouczając, że brak pisma będzie rozumiany jako brak sprzeciwu. H. T. odebrała pismo organu 27 grudnia 2012 r. (k 34 verte akt adm). Nie wniosła sprzeciwu. Nadto obie strony odebrały odpis postanowienia o zawieszeniu postępowania (k 56 i 57 akt adm.). Zostały poinformowane o treści art. 98 § 2 k.p.a. i odziły sipouczone o skutkach nie złożenia w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania wniosku o jego podjęcie. Powyższe świadczy o tym, że zgodziły się na zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Od dnia 25 kwietnia 2013 r. rozpoczął bieg 3 letni termin o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Upłynął 25 kwietnia 2016 r. W tym czasie żadna z ówczesnych stron nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Dlatego prawidłowo organ zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowania administracyjne. Nawiasem mówiąc strony rozpoczęły działania dopiero po 6 latach od daty wydania postanowienia o zawieszeniu tj. w 2019 r. Dlatego wszystkie zarzuty dotyczące zgodności z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania, także wobec ostateczności tego postanowienia, nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji a tym bardziej postanowienia o zawieszeniu postępowania. W trakcie zawieszenia postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Skoro występujące w sprawie na tamtym etapie postępowania strony zgodziły się na zawieszenie postępowania na wniosek jednej z nich a nie z urzędu, ma w tej sprawie zastosowanie art. 98 § 2 k.p.a. Oznacza to, że strona wycofała wniosek o prowadzenie postępowania administracyjnego a organ nie miał obowiązku dalszego ustalania kolejnych stron postępowania, tym bardziej gdy informacje o spadkobiercach pojawiły się znacznie po upływie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tym samym wszystkie zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości zawieszenia postępowania czy konieczności poszukiwania dalszych uczestników tego postępowania, nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu tego postępowania. Sprawa była prowadzona w określonym stanie podmiotowym i tylko w takim zakresie organ zobligowany był do uzyskania zgody na zawieszenie postępowania administracyjnego. Poza tym powodem zawieszenia postępowania była konieczność ustalenia innych osób które powinny brać w nim udział. Do chwili upływu 3 lat od zawieszenia osoby te (spadkobiercy) nie zostali ujawnieni. Oznacza, że w dacie w której nastąpił skutek prawny wynikający z upływu 3 lat od daty zawieszenia postępowania strony te nie były ujawnione a więc nie były uczestnikami tego postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. nie jest zasadny. Choć istotnie skutek w postaci wejścia spadkobierców w miejsce spadkodawcy następuje z momentem śmierci tego drugiego, to skutek ten wymaga dla swej skuteczności przedstawienia konkretnego dokumentu urzędowego (postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia). Powyższe wynika z art. 922 § 1 i 1025 ustawy z 23 kwietnia 1964 kodeks cywilny (t.j. 2023, poz 1610). Dlatego samo zgłoszenie się spadkobiercy do sprawy nie jest wystarczające do uznania go za stronę postępowania. Tym bardziej jest to istotne gdy postępowanie zostało zawieszone w sytuacji w której nie wszyscy potencjalni uczestnicy byli jej uczestnikami. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził nadto aby organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28.), sąd orzekł jak w wyroku.