I SA/Wa 2366/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań S. oraz B. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. nr [...] orzekającej o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w części dotyczącej działki nr [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 1980 r. orzekł o uchyleniu za zgodą stron decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego terenu położonego w W. przy ul. [...] na rzecz Z. oraz rozwiązał umowę użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zawartą z T.. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. B. K. (użytkownik wieczysty działki nr [...]), wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wniosek z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej działek będących własnością W., oznaczonych jako działki nr [...], a decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej działek położonych w W. przy ul. [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że w niniejszej sprawie zapadła już ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. orzekającej o uchyleniu za zgodą stron decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] marca 1972 r. w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego terenu położonego w W. przy ul. [...] na rzecz Z. oraz o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zawartej z T. Organ wskazał, że decyzja ta dotyczyła całości nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r., a z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Zdaniem organu, w przypadku kiedy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenie postępowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 kpa niedopuszczalnym jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją i gdyby organ administracyjny prowadził sprawę merytorycznie po raz drugi, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1076/09). Minister Infrastruktury stwierdził również, że art. 156 § 1 pkt 3 kpa stanowi gwarancję powagi rzeczy osądzonej, zgodnie z którą w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje administracyjne. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ tej samej sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 783/08). Wobec powyższego, zdaniem organu, nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że żądanie wydania następnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją która pozostaje w obiegu prawnym, należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W związku z powyższym organ powinien na podstawie art. 157 § 3 kpa (obecnie na podstawie art. 61 a § 1 kpa) odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro jednak organ pierwszej instancji wszczął postępowanie i wydał decyzję merytoryczną natomiast dopiero w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że brak jest podstaw do jego prowadzenia, nie można już odmówić wszczęcia postępowania, lecz właściwym jest jego umorzenie stosownie do art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do zarzutu S. dotyczącego zaniechania zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. Minister Infrastruktury wskazał, iż z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło zmiany w trybie art. 154 kpa i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2002 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. K.; zarzucając naruszenie: 1. przepisów procesowych poprzez niezastosowanie art. 10 i 155 kpa; 2. przepisów prawa materialnego poprzez rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.); 3. art. 156 § 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. orzekającej o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., w części dotyczącej działki nr [...] - i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zauważyć należy, iż przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2009, s. 600). Art. 16 § 1 kpa stanowi zaś, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. K. (użytkownika wieczystego działki nr [...]) z dnia 22 stycznia 2010 r. skierowanym do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie zapadła już ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. orzekającej o uchyleniu za zgodą stron decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] marca 1972 r. w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego terenu położonego w W. przy ul. [...] na rzecz Z. (którego następcą prawnym jest S.) oraz o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zawartej z T. Decyzja ta dotyczyła całości nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r., i pozostaje nadal w obrocie prawnym. Prawidłowo Minister Infrastruktury stwierdził więc, że w sytuacji, gdy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej - res iudicata, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją. Gdyby organ administracyjny prowadził sprawę merytorycznie po raz drugi, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji. Jeśli, zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (tzw. res iudicata), oznacza to, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Zarówno w literaturze, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Aby można było stwierdzić, że nastąpiło naruszenie res iudicata, musiała zachodzić tożsamość spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osadzonej jedynie co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania w obu sprawach, gdyż oba postępowania dotyczyły decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r., tożsamość podmiotowa zachodzi również wówczas, gdy w prawa zbywalne i dziedziczne strony wejdą jej następcy prawni, i w obu wnioskach domagano się stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny również w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 783/08 stwierdził, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (res iudicata). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Podkreślić zatem należy, iż ponowne rozstrzygniecie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w odpowiednim trybie. W przeciwnym przypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której mogłyby pojawić się różne, sprzeczne z sobą decyzje administracyjne, z których jedna stwierdzałaby nieważność określonej decyzji, a druga odmawiałaby stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, co niewątpliwie stanowiłoby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Podzielić należy również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 1981 r. SA/Po 15/81, OSPiKA 1982, Nr 3-4, poz. 25, iż "Nawet w przypadku bezskuteczności decyzji ostatecznej wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji." Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, iż organ pierwszej instancji powinien był na podstawie art. 157 § 3 kpa, a obecnie na podstawie art. 61 a § 1 kpa, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte i decyzja merytoryczna została wydana, a dopiero w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że brak jest podstaw do jego prowadzenia, nie można było odmówić wszczęcia postępowania, lecz należało postępowanie to umorzyć, stosowanie do art. 105 § 1 kpa. 4. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 10, 155 kpa. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.