I SA/Wa 2298/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 21 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 21 września 2023 r., nr 083765752/GSOL Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "organ", "Prezes KRUS"), po rozpoznaniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 31 lipca 2023 r., nr 083765752/GSOL w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja organu z 21 września 2023 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 12 lipca 2023 r. K. W. (dalej: "wnioskodawczyni’, "skarżąca") wystąpiła do Placówki Terenowej KRUS w [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 7 lipca 2023 r. potwierdzające, że pełniła funkcje sołtysa w sołectwie [...] w okresie: od 18 lutego 2007 r. do 15 lutego 2015 r. – tj., dwie kadencje. Powołaną na wstępie decyzją z 31 lipca 2023 r. Prezes KRUS odmówił tego świadczenia wskazując, że wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż K. W. nie pełniła funkcji sołtysa przez co najmniej 8 lat. Organ wskazał na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073), który stanowi, że świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1. pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572), przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2. osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Prezes KRUS stwierdził, że wnioskodawczyni udowodniła jedynie 7 lat, 11 miesięcy i 25 dni, wobec powyższego nie legitymuje się wymaganym okresem pełnienia funkcji sołtysa, tj. przez co najmniej dwie kadencje, stanowiące nie mniej niż osiem lat. W związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W dniu 17 sierpnia 2023 r. K. W. wniosła do Prezesa KRUS o ponowne rozpoznanie sprawy. Ww. decyzją z decyzją z 21 września 2023 r., organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie wskazując, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych nowych dokumentów potwierdzających pełnienie funkcji sołtysa przez okres pełnych 8 lat. K. W. wniosła skargę na decyzję Prezesa KRUS z 21 września 2023 r., nr 083765752/GSOL domagając się jej uchylenia. Wskazała, że pełniąc funkcję sołtysa wykonywała sumiennie swoje obowiązki dlatego też czuje się pokrzywdzona przez organ, który odmawia jej świadczenia z powodu braku kilku dni do 8 lat. Jednocześnie wskazała, że brakujące kilka dni nie wynikały z jej zaniedbań czy też porzucenia funkcji tylko z terminów wyborów, na które nie miała wpływu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do odstąpienia od literalnej interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r., bowiem określenie "nie mniej niż 8 lat" nie budzi żadnych wątpliwości, nie prowadzi również do oczywistej sprzeczności z treścią innych norm. Dalej Prezes KRUS podniósł, że w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy, ustawodawca zamieścił początkowo 10 - letni okres pełnienia funkcji sołtysa, który uchwałą senatu RP został zmieniony na okres "nie mniej niż przez 8 lat pełnienia tej funkcji." Ponadto ustawodawca w chwili opracowywania przepisów przedmiotowego aktu prawnego miał świadomość czasookresu kadencji pełnienia funkcji sołtysa, bowiem Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników w swej opinii do projektu zwróciła uwagę na konieczność dostosowania długości okresu pełnienia funkcji sołtysa do kadencyjności tej funkcji. Zatem, jak wskazał organ, celem ustawodawcy było określenie wprost w ustawie kryterium pełnienia dwóch kadencji przez okres nie mniej niż 8 lat, bowiem gdyby zamiarem ustawodawcy było określenie odmiennego okresu pełnienia funkcji sołtysa, to kryterium to wprost zawarłby w przepisie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż niej wskazane. Decyzja z 21 września 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r., poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej zaznaczono do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podnieść należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18). W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 31 lipca 2023 r. Zarówno ta decyzja, jak i zaskarżona do Sądu decyzja z 21 września 2023 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez Zastępcę kierownika Wydziału Świadczeń D. W. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. Natomiast, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS kierownika wydziału (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Należy zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Podnieść należy, że w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Skoro pracownik (D. W.) brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia z 21 września 2023 r. z upoważnienia piastuna organu, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinna być wyłączona od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto, mając na uwadze, że D. W. (biorąc udział także w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) nieprawidłowo złożyła podpis na decyzji KRUS z 31 lipca 2023 r., tj. przed pouczeniem i pomijając umiejscowienie pieczęci piastuna organu – Prezesa KRUS, Sąd uchylił także tą decyzję, celem wyeliminowania tego uchybienia i złożenia prawidłowego podpisu na decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.