I SA/Wa 2297/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Województwa [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] maja 2013 r. P[...] S.A. w W. (dalej jako P[...]/spółka) wystąpiła do Wójta Gminy O. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki o nr ew. [...] z obrębu [...], gm. O. Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy O. pozytywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału przedmiotowej działki pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. spółka P[...] wystąpiła o zatwierdzenie przedstawionego projektu podziału ww. nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy O. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości O., oznaczonej jako działka o nr ew. [...], na działki o nr ew.: [...] (pod poszerzenie drogi wojewódzkiej), [...] (pod poszerzenie drogi wojewódzkiej), [...], [...] (pod poszerzenie drogi gminnej), [...], [...] (pod poszerzenie drogi wojewódzkiej), [...], [...], [...] (pod poszerzenie drogi gminnej), [...] (pod poszerzenie drogi powiatowej), [...] (pod poszerzenie drogi powiatowej), [...] (pod poszerzenie drogi gminnej), [...]. Zatwierdzony projekt przewidywał, że nowo powstałe działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...] i [...] przejdą z mocy prawa na własność - odpowiednio - województwa [...], powiatu [...] i gminy O. Decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 95 pkt 5 i pkt. 8 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn). Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. Województwo [...] wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną, podnosząc, że nie brało udziału w postępowaniu podziałowym, a o wydaniu decyzji dowiedziało się [...] listopada 2016 r. Województwo podniosło, że część działki wydzielonej w toku postępowania podziałowego pod drogę wojewódzką, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, dalej jako ustawa) przeszło na własność Województwa z dniem 1 stycznia 1999r., nie mogło być zatem przedmiotem orzekania przez organ gminy w ramach później zainicjowanego postępowania podziałowego. W wyniku wznowionego postępowania decyzją z [...] marca 2017 r. Wójt Gminy O. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2014 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Województwo [...], decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako organ/SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. w wyniku ponownego rozpoznania wniosku Województwa [...] o wznowienie postępowania podziałowego Wójt Gminy O. uchylił wspomnianą decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu podziału działki o nr ew. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. P[...] zwróciło się do SKO o stwierdzenie nieważności zapadłej w wyniku wznowienia postępowania decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2018 r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z [...] kwietnia 2020r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2018 r. Na skutek wniosku P[...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości własną decyzję z [...] kwietnia 2020 r. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że w granicach działki o nr ew. [...] z obrębu O., zarówno 1 stycznia 1999 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy jak i [...] kwietnia 2014 r., tj. w dacie zatwierdzenia przedstawionego przez P[...] projektu podziału, znajdowały się m.in. pasy dróg publicznych: wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Żaden z owych pasów drogowych nie był formalnie wydzielony z obszaru działki, a wymieniona działka w obu wskazanych datach stanowiła wyłączną własność Skarbu Państwa. SKO podało, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, jednak - w myśl art. 73 ust. 3 tej ustawy - podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody, lecz jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy O., decyzja taka w stosunku do działki o nr ew. [...] z obr. [...] nie została jak dotąd wydana. Wg SKO, z decyzji Wójta Gminy O. wynika, że wydana ona została m.in. w oparciu o art. 95 pkt 5 i 8 ugn. Zgodnie z tymi przepisami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych (pkt 5) oraz wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych (pkt 8). Organ podniósł, że przepisami dotyczącymi przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych były w dniu [...] kwietnia 2014 r. m.in. wskazane przez inicjatora podziału przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm., dalej jako ustawa o komercjalizacji), wymienione we wniosku P[...] o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej działki. Jak wskazano, terenami zamkniętymi mogą być tereny wykorzystywane pod infrastrukturę [...]. Formalne wydzielenie z terenu działki o nr ew. [...] z obr. [...] działek przeznaczonych pod pasy drogowe dróg publicznych nastąpiło dopiero na podstawie decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2014 r., i dopiero z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, działki wydzielone pod drogi publiczne przeszły odpowiednio na własność właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, w ocenie SKO, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w przywołanej wyżej decyzji Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2018 r., jakoby "działki mające powstać w wyniku podziału stanowiły na dzień 31 grudnia 1998 r. mienie odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego". Wg SKO granice owych działek nie zostały wcześniej wyznaczone, a zatem przed zatwierdzeniem projektu podziału nie było wiadome, gdzie kończy się, a gdzie zaczyna władztwo poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego: województwa [...], powiatu [...] oraz gminy O. Obszar tych działek, jak zaznaczyło SKO, stanowił na dzień [...] kwietnia 2014 r. mienie Skarbu Państwa, co znajduje potwierdzenie w rejestrze gruntów. Pismem z [...] września 2020 r. skargę na powyższą decyzję wywiodło Województwo [...] (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1. naruszenie art. 98 ust. 1 ugn w zw. z art. 60 i 73 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że przepis ten dopuszcza do orzekania w decyzji administracyjnej o wydzieleniu i przejściu na własność województwa działek nr [...] i [...] jako przeznaczonych pod poszerzenie dróg wojewódzkich, podczas gdy grunty te jako nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką według stanu na 31 grudnia 1998 r. podlegają nabyciu na rzecz Województwa [...]; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, poprzez uznanie, że Wójt Gminy O. uchylając własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. w sposób rażący naruszył art. 146 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ I instancji postąpił prawidłowo, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym w stosunku do decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania podziałowego (art. 151 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Organ przyjął, że w sprawie został naruszony w sposób rażący art. 146 § 2 kpa. Jeśli chodzi o problematykę poruszaną przez Województwo [...] odnośnie do naruszenia prawa własności ww. Województwa poprzez orzeczenie o podziale nieruchomości, stanowiącej częściowo od 1 stycznia 1999r. jego własność – to rację ma SKO podnosząc, że w sprawie nie zostało wykazane ww. prawo własności województwa. Problem zarysowany w sprawie zainicjowanej wnioskiem Województwa o wznowienie postępowania sprowadzał się do tego, że wg Województwa, decyzja zatwierdzająca w 2014r. na wniosek P[...] projekt podziału nieruchomości pozostawała wadliwa gdyż część działki wydzielonej zgodnie z przepisami planu miejscowego pod poszerzenie drogi wojewódzkiej była już zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998r. i z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy stała się własnością województwa. Jak wynika bowiem z tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje jednak na podstawie deklaratoryjnej decyzji wojewody, której w sprawie nie przedstawiono, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Orzekający o podziale nieruchomości organ gminy nie stosuje art. 73 ustawy, nie ocenia zatem czy faktycznie dana część dzielonej nieruchomości była zajęta pod drogi publiczne. Jakkolwiek przejście prawa własności następuje w takich przypadkach z mocy prawa w dacie określonej ustawą tj. z dniem 1 stycznia 1999r., to jednak bez legitymowania się prawomocną decyzją wojewody w tym przedmiocie żaden podmiot publicznoprawny nie może powoływać się na prawo własności działki gruntu zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998r. Taka sama zasada obowiązuje przy komunalizacji czy w sprawach o zasiedzenie nieruchomości. W pewnym aspekcie orzeczenie wojewody ma zatem charakter deklaratoryjno-konstytutywny, wyznacza bowiem granicę czasową, od której dany podmiot może skutecznie w obrocie powoływać się na prawo własności nabyte z dniem 1 stycznia 1999r. Skoro zatem województwo nie przedstawiło dotychczas prawomocnej decyzji zapadłej w trybie art. 73 ustawy, to organy orzekające o podziale nie naruszyły prawa stosując art. 98 ust. 1 ugn. Pomimo to zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu gdyż organ, orzekając w ramach nieważności postępowania wznowieniowego finalnie zakończonego merytorycznie decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu podziału – nie analizował w ogóle pozostałych istotnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Postępowanie podziałowe było prowadzone na wniosek P[...], decyzja zatwierdzająca podział zapadła w trybie art. 95 pkt. 5 i pkt. 8 ugn. Przepisy te mówią (pkt. 5) o możliwości dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; natomiast pkt. 8 - dotyczy podziału nieruchomości na terenach zamkniętych. W art. 95 pkt 5 ugn jest mowa o realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych. Przepis ten dotyczy podziałów nieruchomości dokonywanych w związku z realizacją przepisów powstałych na tle gospodarczej i ustrojowej transformacji kraju. Chodzi tu np. o komercjalizację polegającą na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę (por. np. przepisy ustawy z 30.08.1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz.U. z poz. 2181 ze zm.2019 r.), ustawy z 25.09.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1644 ze zm.), ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.) czy o przepisy powoływanej przez P[...] ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm). W orzecznictwie podkreślono, że ww. regulację tj. art. 95 pkt. 5 ugn należy wykładać ściśle. W szczególności należy oddzielić bieżącą działalność spółki czy przedsiębiorstwa od działań przekształceniowych. Ta pierwsza, gdy chodzi o podział nieruchomości, powinna być prowadzona w zgodzie z przepisami planu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16.12.2009 r., II SA/Sz 1172/09, LEX nr 581491). Jeśli chodzi o drugi przywoływany przez organ przepis, to niezależnie od ustaleń planu miejscowego można też dokonać wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych (art. 95 pkt 8 ugn). Definicję terenów zamkniętych zawiera art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i do definicji tej ustawodawca nawiązuje wprost w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp). Stanowi on, że jest to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera oczywiście warunków dokonywania podziałów na tak określonych terenach. W planie ustala się jedynie granice tych terenów ustanowionych przez właściwe do tego organy oraz granice stref ochronnych tych terenów. Polega to na naniesieniu stosownych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami planu. Zgodnie z art. 4 ust. 3 upzp w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepis art. 95 pkt 8 ugn odnosi się do wszystkich terenów zamkniętych, w tym także tych, które zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu. Oznacza to możliwość dokonywania podziałów nieruchomości gruntowych niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Określone w planie przeznaczenie terenu na terenach zamkniętych oznacza, że strona nie musi precyzować celu podziału, bo ten w ramach normy z art. 95 pkt 8 ugn wyłączającej zasadę z art. 93 ust. 1 ugn, pozostaje bez wpływu na sprecyzowane w planie przeznaczenie, w tym także np. pod istniejącą drogę publiczną (Por. wyrok NSA z 12.06.2018 r., I OSK 254/18, LEX nr 2780026). W tym kontekście zaskarżona decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału – w powołaniem się na zawarte w planie miejscowym wymogi odnośnie do poszerzenia istniejących dróg publicznych - jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony organ podał, że decyzja zatwierdzająca podział z 2014r. została wydana niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a z drugiej strony uznał, że wydzielenie działek pod poszerzenie dróg publicznych – stosownie do wymogów zawartych w palnie miejscowym ze skutkiem z art. 98 ust. 1 ugn – nie narusza prawa. Organ nie analizował też w związku z jakim przekształceniem P[...] tj. przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, dokonano podziału na wniosek P[...] w trybie art. 95 pkt. 5 ugn, a nade wszystko zasięgu terenu zamkniętego. Zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] grudnia 2018 r. weryfikującej decyzję z [...] kwietnia 2014r. – w ogóle nie odnosi się do ww. kwestii. Zainteresowaniem organu był objęty tylko jeden aspekt sprawy, tj. kwestia uwzględnienia przy podziale nieruchomości przez organ gminy z urzędu regulacji z art. 73 ustawy w sytuacji braku decyzji deklaratoryjnej wojewody. Powyższe nie wyczerpuje istoty sprawy. Organ orzekał o nieważności a nie odniósł się do meritum, tj. do zasadności dokonania podziału w ramach wyjątków z art. 95 pkt. 5 i pkt. 8 ugn tj. niezależnie od ustaleń planu – z jednoczesnym wydzieleniem (wg ustaleń planu) działek gruntu przewidzianych przepisami prawa miejscowego na poszerzenie dróg publicznych. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji celem dokonania weryfikacji decyzji wójta gm. O. z [...] grudnia 2018r. pod kątem przesłanek samego podziału nieruchomości i dopuszczalności – w ramach tych przesłanek zastosowania art. 98 ust. 1 ugn. Na tym etapie Sąd nie przesadza wyniku sprawy wskazuje jedynie, że organ nie rozpoznał jej istoty. Ponownie rozpoznając sprawę SKO dokona analizy treści wniosku P[...] o zatwierdzenie projektu podziału w konfrontacji z przesłankami z art. 95 pkt. 5 ugn i pkt. 8 ugn w zw. z art. 98 ust. 1 ugn. Wskaże mianowicie, czy zasadne jest wydzielanie działek pod drogi publiczne zgodnie z przepisami planu w sytuacji dokonywanie podziału w oparciu o przepisy niewymagające zgodności projektu podziału z przepisami planu. Nade wszystko ustali, co leżało u podstaw podziału opartego na treści art. 95 pkt. 5 ugn. Zwrot kosztów postępowania sądowego nastąpił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty sądowe składa się wpis w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 złotych. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).