I SA/Wa 1829/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.D.U. 2020, poz. 256), dalej "k.p.a.", stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r. w części orzekającej o wydzieleniu działek nr [...] (przeznaczonej na poszerzenie ulicy [...]) i [...] (przeznaczonej na poszerzenie ulicy [...]) i przejściu tych działek na własność [...] jako wydzielonych pod drogi gminne z objętej podziałem nieruchomości z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, jako wydanej bez podstawy prawnej. Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Ww. decyzją nr [...] orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości objętej KW nr [...] tj. działki o nr ew. [...]. W wyniku podziału powstały działki nr ew.: [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym, [...], [...], [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, [...] przeznaczona na poszerzenie ulicy [...] i [...] przeznaczona na poszerzenie ulicy [...]. Podstawą prawną wydanej decyzji były art. 94 ust. 1 i 98 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. z 2004 r., poz. 2603 ze zm., dalej "ugn". Organ zatwierdzający podział stwierdził, że podział jest zgodny z decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków wolnostojących. Dla nieruchomości miał być zapewniony dojazd od ulicy [...]. Dla przedmiotowego terenu na datę wydania decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ podziałowy przyjął, że dwie działki na podstawie art. 98 ust. 1 ugn przejdą na własność [...]. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prezydent [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w części w jakiej podstawę prawną stanowił art. 98 ugn. Rozpoznając wniosek organ uznał, że decyzja w zakresie dwóch działek przeznaczonych na poszerzenie dróg została wydana bez podstawy prawnej. Jak wynika z art.98 ust 1 i 3 ugn przejście własności działek których podział nastąpił na wniosek ich właściciela jako przeznaczonych pod drogi publiczne jest możliwe gdy to wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 ugn. W dacie podziału na terenie objętym wnioskiem o podział nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja podziałowa rozstrzyga kwestię własności części nieruchomości objętej podziałem poprzez określenie że wydzielone [...] działki przejęte zostaną pod drogi gminne i z mocy prawa przechodzą na własność gminy [...]. Skoro przejście następuje z mocy prawa to brak jest podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Poza tym wydzielenie drogi publicznej następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o warunkach zabudowy natomiast określa wyłącznie zamierzenie inwestycyjne inwestora. W niniejszej sprawie wydzielenie działki pod poszerzenie dróg nastąpiło na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która nie ustala realizacji ani przebiegu drogi publicznej ani nie stanowi o jej poszerzeniu. Decyzja podziałowa nie może w świetle art. 94 ust. 1 i 98 ust. 1 ugn stanowić podstawy do wydzielenia działek na poszerzenie drogi. Nie została wydana w innym postępowaniu decyzja o lokalizacji celu publicznego, co oznacza że brak jest decyzji o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ugn. Obecnie na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalony uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] stycznia 2010 r. na podstawie którego można dokonać wydzielenia działek pod poszerzenie dróg publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł K.S., dalej "Skarżący" wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności oraz zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że działki wydzielone na poszerzenie dróg o pow. [...] m2 i [...] m2 zostały przejęte przez miasto, utwardzone i od 12 lat stanowią część dróg gminnych. Do chwili obecnej nie zostało Skarżącemu przyznane odszkodowanie. Podział nastąpił na wniosek Skarżącego z uwzględnieniem zapisów uchwalanego projektu planu miejscowego zgodnie z którym nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi a część pod docelowy układ komunikacyjny o charakterze lokalnym czyli na poszerzenie dwóch ulic. Tak też się stało w nowo uchwalonym planie. Podział był zgodny z postanowieniami Studium, co zostało potwierdzone w piśmie urzędu [...] z [...] listopada 2007 r. Miasto wykonało poszerzenie drogi i od 12 lat korzystają z niej mieszkańcy. Zdaniem Skarżącego powtórzenie w decyzji podziałowej brzmienia art. 98 ust. 1 ugn nie powinno powodować stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części. Decyzją podzielono działkę na [...] z czego [...] na poszerzenie dróg a więc stwierdzała stan prawidłowy i zgodny z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 1996 r.,sygn. akt. [...]). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Generalnie ma rację organ, że przejście nieruchomości na własność Gminy czy Skarbu Państwa w trybie art. 98 ugn następuje z mocy prawa. Oznacza to, że stwierdzenie tego skutku w uzasadnieniu decyzji podziałowej jest zbędne gdyż zapis ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Powołanie w uzasadnieniu decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 ugn czy też jego nie powołanie nie ma zatem żadnego znaczenia dla skutku w postaci przejścia na własność nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na własność podmiotu publicznoprawnego (por. wyroki NSA: z 2 października 2019 r., I OSK 159/18, z 20 maja 2014 r., I OSK 2681/12, z 6 grudnia 2013 r., I OSK 101/13 – wszystkie opubl. w bazie Lex). Skoro tak to zawarcie w decyzji podziałowej stwierdzenia o przejściu z mocy prawa części dzielonej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego stanowi naruszenie prawa ale nie o charakterze rażącym. Czym innym natomiast jest kwestia możliwości dokonania takiego podziału nieruchomości i wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną w sytuacji w której dla danej nieruchomości nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a brak jest decyzji o lokalizacji celu publicznego. Sąd zgadza się z wywodem organu, że możliwość wydzielenia drogi publicznej wymaga odpowiednich zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego a gdy go brak, w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Z art. 94 ut. 1 i 2 ugn wynika, że w przypadku braku planu miejscowego (tak jak w tym przypadku) podziału nieruchomości można dokonać gdy nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi albo gdy jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z tego przepisu i orzecznictwa NSA podział nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego ma charakter dwuetapowy. Celem pierwszego z nich jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Celem drugiego zatwierdzenie podziału dokonanego zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy (p. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., II OSK 651/13, 12 kwietnia 2012 r., I OSK 135/11 – publ. Lex). Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga jednak o posadowieniu drogi ale wyłącznie o możliwości i sposobie zagospodarowania danej działki w aspekcie kryteriów przyszłej zabudowy. W takim zaś ujęciu dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Ma rację Skarżący, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji drogi publicznej konieczne jest wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, co wynika z art. 50 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U. 2021, poz. 741), dalej "p.z.p.". Taka decyzja nie została w sprawie wydana. Jednakże trzeba mieć na względzie, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym nie ustala się na nowo stanu faktycznego będącego podstawą do wydania decyzji podziałowej. W tego rodzaju postępowaniu organ ocenia wyłącznie decyzję pod kątem istnienia wad o jakich mowa w art. 156 K.p.a. W aspekcie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) bierze się zatem pod uwagę czy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem konkretnego przepisu prawa a jeżeli tak to czy z punktu widzenia skutków jakie wywołała ta decyzja ocenia się czy są one do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i zasad demokratycznego państwa prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ takiej oceny nie przeprowadził w aspekcie skutków jakie niesie za sobą oceniana decyzja. Jak wynika z twierdzeń Skarżącego działki wydzielone pod drogi publiczne zostały przejęte przez Gminę i zagospodarowane na drogi (poszerzenie). Sąd dokonał poglądowo wglądu do Geoportalu prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju i stwierdził, że działka o nr ew. [...] leży w granicy drogi [...]. Druga z działek nr [...] w części przebiega w drodze [...]. Poza tym uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalony uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] stycznia 2010 r. i być może obie te działki w tym planie stanowią pas drogi publicznej. Kolejną kwestią jest to, że urządzenie drogi publicznej na określonym terenie skutkuje wyłączeniem go z obrotu prawnego co wynika z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D.U. 2020, poz. 470). W konsekwencji powoduje to, że w odniesieniu do nieruchomości wykorzystanych na drogę publiczną nie ma możliwości odwrócenia skutków prawnych wynikających z decyzji podziałowej. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 21 lutego 2020 r., I OSK 2205/19, Lex nr 3031047. Wskazał, że zgodnie z art. 2a ww ustawy droga może stanowić wyłącznie własność podmiotu publicznego a więc istnieje przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych w stwierdzeniu nieważności decyzji (w sprawie chodziło o decyzję nacjonalizacyjną), gdyż w wyniku takiego rozstrzygnięcia nieruchomość na której znajduje się droga na skutek stwierdzenia nieważności decyzji stałaby się własnością osoby prywatnej, co naruszałoby przepisy ustawy o drogach publicznych. Poza tym Sąd stwierdza, że powołana w decyzji nieważnościowej księga wieczysta nie obejmuje swymi zapisami przedmiotowych [...] działek co oznacza, że organ w sposób wadliwy ustalił źródło tytułu prawnego do tych działek. Poza tym może to oznaczać, że dla obu została utworzona nowa księga wieczysta w której ujawniony jest jako właściciel podmiot publicznoprawny. Zdaniem Sądu, jeżeli zatem mamy do czynienia z sytuacją w której obie działki zostały faktycznie wykorzystane na poszerzenie dróg publicznych to brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W sprawie organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali nr księgi wieczystej prowadzonej dla obu działek, ustali czy doszło do faktycznego urządzenia na nich drogi publicznej a następnie, mając na uwadze wyżej powołanego argumenty, oceni skutki jakie niesie za sobą decyzja podziałowa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) i mając na uwadze uchwałę składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020, II OPS 6/19. Poza tym zarządzenie, Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. w związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wtrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych (p. komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie.