I SA/Wa 2285/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021 ACh w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-391/2019/ICh; 2. umarza postępowania administracyjne w sprawie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021Ach utrzymał w mocy własną decyzję z 5 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-391/2019/ICh w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1992 r. nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni 9,14 ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w [...] prowadzi [...] , zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając w imieniu Skarbu Państwa, pismem z 3 września 2019 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] marca 1992 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 5 marca 2021 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. Prezydent Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym części działki nr [...], pokazanej na przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr ewid. [...], mapie z projektem podziału nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. 4,6050 ha z zespołem pałacowo-parkowym w [...], w stosunku do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z [...] października 2019 r. nr [...] orzekł, że nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 5 marca 2021 r. stwierdzając, że w prawidłowy sposób przyjęto, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. Minister słusznie przy tym uznał, stosownie do brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można było zatem stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji Wojewody z [...] marca 1992 r., a jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W takcie prowadzonego postępowania ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku L.. W., Wojewoda [...], działając w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...], orzekł, że obszar obejmujący zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący część aktualnej działki nr [...] o pow. 9,14 ha położonej w obrębie [...] gmina [...], powiat [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2019 r. w pkt 1 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. w całości, zaś w pkt 2 orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o pow. 4,6649 ha oznaczonej na mapie sporządzonej przez geodetę L. P. stanowiącej załącznik do tej decyzji, jako "[...] - część I", nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Organ wyjaśnił ponadto, że nieruchomość o pow. 9,14 ha, stanowiąca park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...], została na mocy aktu notarialnego z [...] grudnia 1988 r. Rep. [...] w całości oddana w użytkowanie wieczyste do dnia [...] grudnia 2087 r. na rzecz Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego [...] w [...]. Jednocześnie znajdujące się na tej działce składniki majątkowe zostały sprzedane ww. Przedsiębiorstwu. Prawo to zostało następnie ujawnione w KW [...]. Powyższe wykazuje, że na dzień [...] maja 1990 r. ww. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego [...] w [...]. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej nie wypełniono rubryk dot. budynków, budowli i urządzeń. To potwierdza, że przedmiotem komunalizacji objęty był jedynie grunt działki nr [...] bez znajdujących się na niej zabudowań. Ustanowione aktem notarialnym z [...] grudnia 1988 r. Rep. A Nr [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego i Produkcyjnego [...] nie było zatem przeszkodą do komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. gruntu tej nieruchomości na rzecz Gminy [...]. Ponadto jak ustalono na podstawie odpisu działu II księgi hipotecznej pn. " [...]" Rep. [...] - nieruchomość ziemska stanowiąca własność F. W. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszła na własność Skarbu Państwo. Następcą prawnym F. W., dawnego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. " [...]" jest L. W.. W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że skutkiem prawnym ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2019 r. (którą w pkt 2 orzeczono, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o pow. 4,6649 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej), jest to, że Skarb Państwa utracił tytuł prawny do części działki nr [...]. Organ nadzoru wskazał także, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. doprowadziłoby do sprzeciwiającej się ww. normie prawa cywilnego sytuacji, w której na nieruchomości będącej współwłasnością osoby fizycznej i Skarbu Państwa istniałoby prawo użytkowania wieczystego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ nadzoru stwierdził, że decyzją z 5 marca 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. L. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazuje na fakt, że decyzja komunalizacyina jest nieważna i za taką powinna zostać uznana przez organ; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne w sprawie, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jasno wskazuje, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nastąpiło po ustanowieniu użytkowania wieczystego dot. nieruchomości stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] , l\/ Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] , w związku z czym okoliczność ta nie mogła uzasadniać uznania, że wydanie decyzji komunalizacyjnej wywołało nieodwracalne skutki prawne; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. polegające na: - niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się uznaniem, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacja jest nieważna i jako taka powinna zostać stwierdzona nieważną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; - orzekanie z pominięciem stanu obowiązującego w momencie wydania decyzji z [...] maja 2021 r.; - brak pełnej, wyczerpującej i wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenie okoliczności faktycznych, a w szczególności przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do orzeczenia, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna jest nieważna; - nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2021 r. i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy ona obszaru objętego ostateczną decyzją z [...] października 2019 r. wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który orzekł, że część działki nr [...], na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1734/21 oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że skarżący - następca prawny F. W. - byłego właściciela zespołu pałacowo-parkowego położonego w [...], stanowiącego część aktualnej działki nr [...], nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym co do ww. decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. Zdaniem WSA brak ten implikuje również brak legitymacji skargowej skarżącego w odniesieniu do decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie nieważnościowe. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nawet przy przyjęciu założeniu, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, skarga jest niezasadna. WSA w Warszawie podkreślił, że przy ocenie zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) zostały wprowadzone zmiany uniemożliwiające podważanie decyzji administracyjnych, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tj. 16 września 2021 r. Zmiany dotyczą art. 156 i art. 158 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w aktualnym stanie prawnym, przy uznaniu że wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., jedyną decyzją jaką organ mógłby wydać w stosunku do decyzji z [...] marca 1992 r., jest decyzja takiej treści, jak treść zaskarżonej decyzji z 14 maja 2021 r. L.W.wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zrzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi i tym samym nierozpoznanie merytoryczne skargi; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonej decyzji z 14 maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 5 marca 2021 r., które podlegały stwierdzeniu nieważności wskutek rażącego naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a.; b) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia, że decyzja komunalizacyjna jest nieważna i za taką powinna zostać uznana przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1439/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem NSA Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarżący nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym co do decyzji z [...] marca 1992 r. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być w tej sprawie oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale wynika również z przepisów prawa procesowego, albowiem to po rozpatrzeniu także jego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została L.W. doręczona, a więc przysługiwała mu na nie skarga do sądu wojewódzkiego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2082/16). Zdaniem NSA niewątpliwie L.W.był adresatem zaskarżonej decyzji, a więc miał legitymację do wniesienia na nią skargi, a następnie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie NSA stwierdził, że z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy nie może rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczyły zaskarżonego wyroku w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł merytorycznie o oddaleniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd związany był wyrokiem NSA z 17 października 2023 r., który przesądził, że L.W.przysługiwało prawo do wniesienia skargi na będącą przedmiotem postępowania decyzję nadzorczą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2021r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 5 marca 2021r. stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] marca 1992r. została wydana z naruszeniem prawa. Sąd, mając to stanowisko na uwadze, uznał skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn niż w niej wymienione. Podnieść należy, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa nowelizująca zmieniła brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. i dodała paragraf 3 do art. 158 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Według z kolei art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa. Powyższe oznacza, że aktualnie ustawodawca dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji w ciągu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej, niż dziesięć lat, ale mniej, niż trzydzieści lat, dopuszczalne jest procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale organ nie może stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Natomiast po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty. (Por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex 2022; M. Miron, Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym, NPN nr 1/22 s. 33 i n., W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26.). W obecnym zatem stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu ww. 30-letniego terminu odpada możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro więc w kontrolowanej sprawie wnioskiem nadzorczym objęto decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1992r. , a postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone przed [...] marca 2022r. a przy tym od wejścia do obrotu ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat – to postępowanie nadzorcze jako niedopuszczalne po upływie tak określonego w k.p.a. terminu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym. W kontrolowanej sprawie zarówno decyzja Ministra jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] orzekały w przedmiocie nieważności decyzji wydanej [...] marca 1992r. r., a więc na obecnym etapie postępowania, po upływie 30 lat od jej wejścia do obrotu prawnego i z tego powodu w wyniku nowelizacji k.p.a. – należało uznać je za wadliwe jako wydane z naruszeniem art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Niezależnie zatem od kwestii interpretacji przepisów "nowelizacji" dotyczących nadzoru nad decyzjami, w stosunku do których postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane przed upływem 30-stu lat od ich wydania (doręczenia lub ogłoszenia) aktualnie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 1992 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji (pkt 1 sentencji), natomiast umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 206 p.p.s.a.