I SA/Wa 2213/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. L. i W. L. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1626/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. L. i W. L. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. L. i W. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1626/16 mocą którego Prezydent [...] został zobowiązany do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w [...](nr hip. [...]) w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że wezwali Prezydenta [...] do załatwienia sprawy, której dotyczył niewykonany wyrok, pismem z [...] czerwca 2020 r., lecz Prezydent [...] tego nie uczynił. Wobec tego skarżący zarzucili Prezydentowi [...] naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" w zw. z art. 35 § 1-3 kpa poprzez niewykonanie niewykonanego wyroku i rażące przekroczenie wyznaczonego w nim terminu rozpatrzenia wniosku dekretowego. W tej sytuacji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości siedmiokrotności wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. w wysokości [...] zł; 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie skarżącym łącznie od Prezydenta [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy wnioskowanej wysokości grzywny dla Prezydenta [...] w wysokości [...] zł; 4) przyznanie skarżącym od Prezydenta [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że w [...] przy ul. [...], [...] i [...] od lat 30. XX w. znajdują się trzy stanowiące odrębne nieruchomości budynki z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, które wraz z gruntami na których są posadowione były własnością ojca skarżących, E. S. W 1949 r. E.S. złożył w przewidzianym przepisami terminie, w odniesieniu do wszystkich gruntów wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, o przyznanie mu użytkowania wieczystego tych nieruchomości. W przypadku każdego z budynków podania te zostały rozpatrzone jedynie częściowo, w odniesieniu do niektórych tylko poszczególnych lokali. W pozostałej części pozostają one niezałatwione od ponad 70 lat, a postępowania w tym zakresie toczą się obecnie przed Prezydentem [...] pod następującymi nr: [...](ul. [...]), [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]). Ze względu na przewlekłość przy prowadzeniu przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...], [...] czerwca 2014 r. SKO w [...] wydało postanowienie (nr [...]), mocą którego stwierdziło, że przedmiotowa sprawa jest prowadzona przewlekle i zobowiązało Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia postanowienia. Prezydent [...] nie wykonał powyższego postanowienia SKO w [...]. W związku z tym 5 czerwca 2017 r. WSA w Warszawie wydał wyrok (sygn. akt I SAB/Wa 1626/16), mocą którego zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Niemniej Prezydent [...] do dzisiaj nie wydał rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] pomimo, że skarżący wielokrotnie do niego się o to zwracali, a niewykonany wyrok został wydany ponad trzy lata temu. Co przy tym istotne, w sprawie został wyczerpująco zebrany cały materiał dowodowy. Nie istnieje też potrzeba dodatkowego ustalania następstw prawnych, ani stanu prawnego lub faktycznego nieruchomości. Nic nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji. Oznacza to, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności. WSA w Warszawie w niewykonanym wyroku nie stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w postępowaniu dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] miała wówczas charakter rażący powołując się na nadmiar tego typu spraw. Należy jednak skarżący uważają, że obecnie naruszenie organu nie tylko może, ale i powinno zostać uznane za rażące. Wynika to z faktu, że w związku z kontrowersjami dotyczącymi postępowań reprywatyzacyjnych Prezydent [...] intencjonalnie zaprzestał wydawania pozytywnych decyzji dekretowych. Przykładowo, zgodnie z Biuletynem Informacji Publicznej Urzędu [...] w ostatnim roku po 1 września 2019 r. Prezydent [...] w ramach rozpatrzenia wniosków dekretowych wydał łącznie ok. 110 decyzji, wśród których nie było ani jednej pozytywnej - we wszystkich odmówiono przyznania użytkowania wieczystego, umorzono postępowanie lub zastosowano inne analogiczne rozstrzygnięcie. Co przy tym znamienne w niektórych z tych decyzji jednocześnie orzekano, że w nierozpatrzonym zakresie wniosek dekretowy zostanie załatwiony odrębną decyzją. Skarżący podkreślili, że zaprzestanie wydawania przez Prezydenta [...] pozytywnych decyzji dekretowych nie znajdowało oparcia w żadnym przepisie prawa i było podyktowane wyłącznie wewnętrzną polityką administracyjną. Pozwala to stwierdzić, że organ dopuszcza się bezczynności z premedytacją. W ten sposób Prezydent [...] unika potencjalnej odpowiedzialności za wydawanie pozytywnych decyzji dekretowych, a jednocześnie uniemożliwia wnioskodawcom skarżenie konkretnych rozstrzygnięć, kryjąc się niejako za bezczynnością. Ta cyniczna, odgórnie wytyczona polityka organu, nie ma nic wspólnego z ochroną interesu publicznego oraz stanowi zasługujący na zdecydowaną dezaprobatę przejaw ogólnego spadku elementarnej kultury prawnej. Oczywiste jest, że wydając decyzje dekretowe organ rozstrzygać musi o sprzecznych interesach uczestników postępowania. Tak samo jednak jak niezadowolenie jednej strony z wyroku sądowego nie może być powodem odmowy wydania wyroku, tak również Prezydent [...] nie może w obawie przed podważaniem jego decyzji wstrzymać się od orzekania. Zatem skarżący uważają, że zostały spełnione przesłanki wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny za niewykonanie niewykonanego wyroku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania skarżącym od Prezydenta [...] sumy pieniężnej. Dodatkowo skarżący zauważyli, że bezczynność i przewlekłość przy prowadzeniu postępowań dekretowych przez Prezydenta [...] zostały stwierdzone również w odniesieniu do pozostałych gruntów - ul. [...] i ul. [...]: 1) postanowienie SKO w [...] z [...] czerwca 2014 r. (nr [...]), mocą którego stwierdzono, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych przy ul. [...] i ul. [...] jest prowadzone przewlekle i zobowiązano Prezydenta [...] do rozstrzygnięcia w terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia postanowienia, 2) postanowienie SKO w [...] z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]), mocą którego uznano za zasadne zażalenie skarżących na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta [...] wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w [...] oraz wyznaczono mu dodatkowy termin załatwienia sprawy do 17 lutego 2017 r., 3) wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1625/16), mocą którego Prezydent [...] został zobowiązany do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że wnioskiem z [...] lutego 1949 r. E. S. wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu. Wniosek ten został rozpoznany decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1974 r. (nr [...]) odmawiającą E. S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. (nr [...]) stwierdzono nieważność ww. decyzji z [...] marca 1974 r. Następnie po rozpoznaniu wniosku radcy prawnego R. K. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność swojej decyzji z [...] maja 2013 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że: ww. decyzja z [...] marca 1974 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste w udziałach związanych z odrębną własnością sprzedanych lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] bowiem nie można w tej części stwierdzić jej nieważności, wobec wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz stwierdziło nieważność decyzji z [...] marca 1974 r. w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym gruntu nieruchomości przy ul. [...] wchodzącego obecnie w skład pozostałej części działki nr [...] i działki nr [...] z obrębu [...]. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] decyzją z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]). [...] czerwca 2020 r. Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium z [...] maja 2020 r. (nr [...]). Z uwagi na fakt, do chwili obecnej nie zapadł wyrok w sprawie ze skargi Miasta [...] organ wniósł o oddalenie skargi dotyczącej bezczynności Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...]. W piśmie z [...] marca 2021 r. J. L. i W. L. podali, że Prezydent [...] wskazał, że po doręczeniu mu niewykonanego wyroku wraz z aktami sprawy przed SKO w [...] ponownie przeprowadzono postępowanie nadzorcze i decyzją z [...] kwietnia 2019 r. organ stwierdził nieważność swojej poprzedniej decyzji nadzorczej z [...] maja 2013 r., która była podstawą prowadzenia postępowania dekretowego przez Prezydenta [...]. Argument ten jest jednakże chybiony. Wyznaczony w niewykonanym wyroku termin na załatwienie sprawy upłynął najpóźniej 31 października 2017 r. zaś powoływana przez Prezydenta [...] decyzja kontrolna została wydana półtora roku po upływie tego terminu – [...] kwietnia 2019 r. Przez te półtora roku organ bezsprzecznie pozostawał więc w permanentnym i zawinionym stanie naruszenia niewykonanego wyroku. Co więcej decyzja kontrolna była wadliwa jedynie w odniesieniu do lokali, których zbycie wiązało się z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Nic zatem nie stało na przeszkodzie wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji w zakresie pozostałych lokali. Co ważniejsze decyzją z [...] maja 2020 r. SKO w [...] ostatecznie zakończyło postępowanie nadzorcze w sprawie dawnej decyzji dekretowej i od tego momentu już w żadnym zakresie nie istnieje jakakolwiek przyczyna uniemożliwiająca załatwienie sprawy przez Prezydenta [...]. Mimo jednakże upływu ponad 10 miesięcy pozostaje on w bezczynności i nie realizuje obowiązku wynikającego z niewykonanego wyroku. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt wniesienia przez Prezydenta [...] skargi na decyzję SKO w [...] z [...] maja 2020 r. Po pierwsze, nie uchyla ona ostatecznego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie zaś skarga została oparta na oczywiście bezzasadnych argumentach, które zostały dezaprobowane w dziesiątkach, jeżeli nie setkach, wyroków WSA w Warszawie i NSA, Więc ta czynność procesowa organu ma na celu jedynie wydłużenie sprawy. Na zakończenie skarżący zwrócili uwagę, że Prezydent [...] nie wydaje decyzji w niniejszej sprawie nie z powodów opisywanych w swojej odpowiedzi, lecz dlatego, że kilka lat temu, bez jakichkolwiek podstaw, z rażącym naruszeniem Konstytucji i we własnym interesie, wstrzymał się z wydawaniem pozytywnych decyzji dekretowych. Jednocześnie skarżący wskazali, że pismem z [...] września 2020 r. wnieśli w trybie art. 227 kpa skargę na Prezydenta [...] do Rady [...], upubliczniając stosowaną przez organ sprzecznie z prawem politykę wstrzymywania wydawania pozytywnych decyzji dekretowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1626/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego za nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 27 listopada 2017 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 1626/16 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 27 września 2017 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga J. L. i W. L. o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1626/16 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ w okresie od otrzymania 27 września 2017 r. prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność nie podjął w sprawie żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i nie wydał decyzji kończącej sprawę dekretową. Prezydent [...] przez ponad 3 lata nie wykonał zobowiązania zawartego w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I SAB/Wa 1626/16. To zaś świadczy o tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy Prezydent [...] nawet nie rozpoznał wniosku J. L. i W. L. z [...] września 2017 r. o częściowe zawieszenie postępowania dekretowego Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, dodatkowa sankcja finansowa tego rodzaju nakładana jest w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej bezczynności lub przewlekłości organu. W tego typu przypadkach musi wystąpić sytuacja bezczynności lub przewlekłości organu wynikająca z ewidentnie złej woli organu, a zwłoka organu ma charakter uporczywy i nie wiadomo jakie są jej przyczyny. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. W niniejszej sprawie nie ujawnił się bowiem fakt uporczywego niepodejmowania czynności przez organ, noszący znamiona celowej, złej woli organu w rozpatrzeniu sprawy dekretowej. Z lektury akt administracyjnych wynika, że w toku sprawy sądowej o sygn. akt I SAB/Wa 1626/16 J. L. i W. L. wnioskiem z [...] maja 2017 r., zmodyfikowanym później pismem z [...] września 2017 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] wydanej na skutek wniosku J. L. i W.L. z [...] grudnia 2012 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdziło nieważność swojej decyzji z 2013 r., która otworzyła możliwość ponownego rozpoznania wniosku dekretowego. W dalszej kolejności SKO w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] ponownie rozpoznało wniosek nieważnościowy z 2012 r. Na skutek wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. [...] czerwca 2020 r. Miasto [...] wniosło skargę na decyzję SKO w [...] z [...] maja 2020 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1535/20 oddalił skargę Miasta [...] na decyzję SKO w [...] z [...] maja 2020 r. Efektem tychże spraw toczących się przez SKO w [...] oraz WSA w Warszawie jest to, że nie jest przesądzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego kwestia końcowego wyniku sprawy wywołanej wnioskiem nieważnościowym z 2012 r., tj. kwestia wydania decyzji dekretowej z 1974 r. w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa. To zaś – jak się wydaje – zadecydowało w dużym stopniu o przedłużającym się procedowaniu Prezydenta [...]. Znane są zatem powody tak długiego procedowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego, kosztów działania pełnomocnika i opłat skarbowych od pełnomocnictw (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).