I SA/Wa 2504/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 475/13 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz K. S. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 8 października 2020 r. K. S. złożyła skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 475/13. Wyrokiem tym Sąd uwzględnił skargę J. B., P. Z., J. S., A. S., H. S., G. L., H. P., J. S., W. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...], hip. "Dobra Ziemskie [...] lit. B" i stwierdzając, że w sprawie doszło do bezczynność organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 10 czerwca 2011 r. o przyznanie odszkodowania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Skarżąca stwierdziła, że organ nie wykonał wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. W związku z powyższym pismem z 30 lipca 2020 r. wezwała Prezydenta [...] do wykonania wyroku. Wezwanie okazało się bezskuteczne. Jak podkreśliła skarżąca, nie budzi wątpliwości, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w której bezczynność została stwierdzona wyrokiem z 11 grudnia 2013 r. Wniosła zatem o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), przyznanie sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że w zakresie wniosku o przyznanie odszkodowania złożonego w dniu 10 czerwca 2011 r. Urząd podejmował liczne czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. W sprawie uzyskano m.in. opinię geodezyjną, sporządzoną przez geodetę uprawnionego. Z dokumentów wynikały sprzeczne ustalenia, czy powyższa nieruchomość na dzień wejścia w życie dekretu znajdowała się w granicach [...] i została objęta działaniem ww. dekretu. W związku z koniecznością ustalenia przebiegu granic [...] na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość, na dzień wejścia w życie ww. dekretu, pismem z 1 czerwca 2018 r. Urząd wystąpił do Centralnego Archiwum Wojskowego o nadesłanie rysunku określającego przebieg granic [...] na terenie obejmującym ww. nieruchomość, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 września 1938r. o przyłączeniu części gmin wiejskich [...] i [...] w powiecie i województwie [...] do powiatów [...] i [...] (Dz. U. RP z 1938 r. Nr 72 poz. 518). Ponadto uzyskano Szkic obszaru dawnej nieruchomości "Dobra Ziemskie [...] lit. B", z dnia [...] grudnia 2019 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego, na którym oznaczono granicę [...] wg. stanu obowiązującego w dniu 21 listopada 1945 r., jak również granice nieruchomości, na które została podzielona ww. nieruchomość na podstawie umowy działów z dnia 17 listopada 1938 r. oraz rozliczono powierzchnię nieruchomości "Dobra Ziemskie [...] lit. B" w działkach ewidencyjnych. Na obecnym etapie postępowania analizowany jest stan prawny ww. nieruchomości i gromadzone są dokumenty niezbędne do ustalenia wszystkich stron postępowania. Pismem Urzędu z 16 listopada 2018 r. wystąpiono o złożenie do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem: postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. G. oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1996 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po D. G., opatrzonych klauzulą prawomocności, jednak dokumenty te nie zostały dotąd złożone. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z posiadanymi aktami, w odniesieniu do części ww. nieruchomości były już uprzednio wydawane decyzje orzekające o przyznaniu odszkodowania. Zachodzi zatem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opracowanie geodezyjne uwzględniające wszystkie decyzje odszkodowawcze wydane w odniesieniu do ww. nieruchomości. Mając na uwadze wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak również skomplikowany charakter sprawy, nie było możliwości wydania decyzji w terminie przewidzianym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 475/13. Niezależnie od powyższego organ nadmienił, że w związku z licznymi postępowaniami prowadzonymi w odniesieniu do nieruchomości [...] ozn. hip. "Dobra Ziemskie [...] lit. B" przed innymi organami m.in. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., Ministerstwem Infrastruktury, Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Wojewodą [...] oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i przed sądem powszechnym, akta sprawy pozostawały w długotrwałym posiadaniu ww. podmiotów, co znacząco utrudniło rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Urząd podejmował czynności celem zgromadzenia wszystkich akt dotyczących ww. nieruchomości występując w tej sprawie pismami z dnia 3 kwietnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Sądu Okręgowego w W., [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały również podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem, a wypis umowy sprzedaży spadku po W. L. z d. L. został nadesłany do akt sprawy przy piśmie skarżącej z dnia 22 czerwca 2020 r., jak również skarżąca nie wykazała poniesionej krzywdy. Nie można zatem przyjąć, że skarżąca doznała krzywdy wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 1 Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019) W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 475/13 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 25 lutego 2014 r., a zatem termin określony w ww. wyroku upływał z dniem 25 kwietnia 2014 r. Bezspornym jest, że organ pomimo pisemnego wezwania do wykonania wyroku nie zakończył postępowania i nie wydał nawet procesowego rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zauważyć trzeba, że przeszkodą dla wykonania wyroku nie mogło stać się prowadzenie równolegle postępowań o przyznanie prawa własności czasowej, które to postępowania "odżyły" wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń dekretowych. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja nieuchronnie prowadzi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego terminu jak również przebieg postępowania przed organem Sąd uznał, iż represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni wnioskowana w skardze grzywna w wysokości 10.000 złotych. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem, okoliczności te jednak nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, CBOSA). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, bezczynność organu po wyroku z 11 grudnia 2013 r. ma charakter rażący zważywszy, że termin na wydanie rozstrzygnięcia upływał 25 kwietnia 2014 r., a organ do dnia dzisiejszego nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Podejmowanie czynności procesowych nakierowanych na rozpoznanie wniosków dekretowych, w tym gromadzenie dokumentów dotyczących tej nieruchomości, ustalanie następców prawnych po dawnej właścicielce nieruchomości, czy wypożyczanie akt własnościowych nieruchomości innym organom nie stanowi okoliczności uzasadniających zwłokę w wydaniu – choćby procesowego w tych warunkach - rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o odszkodowanie. Uzasadnia to uznanie działania organu za rażąco naruszające prawo. Rozważając przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie, jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W rozpoznawanej sprawie dalsza zwłoka organu oraz brak okoliczności usprawiedliwiających bezczynność uzasadnia przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Okoliczność, że umowa sprzedaży spadku z [...] grudnia 2014 r., która uprawniała skarżącą do uczestniczenia w postępowaniu przed Prezydentem [...] w charakterze strony, została ujawniona przez nią dopiero w piśmie z 26 maja 2020 r. nie oznacza, że nie oczekiwała ona na wykonanie przez organ wyroku zobowiązującego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku jej poprzednika prawnego. Uwzględniając powyższe Sąd stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 złotych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznał skarżącej sumę pieniężną. O kosztach procesu ustalonych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ----------------------- 3