I SA/Wa 2192/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi C. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 września 2023 r. nr KOC/4341/Ac/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 czerwca 2023 r. nr 121/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. C. i A. C. solidarnie kwotę 709 (siedemset dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r. KOC/4341/Ac/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 czerwca 2023 r. nr 121/2023 (BM- ZPM.3134.182.2022.AGO) w przedmiocie ustalenia i nałożenia na A.C. i C.C. (dalej jako skarżący) opłaty adiacenckiej w wysokości 23 610 zł (słownie: dwadzieścia trzy tysiące sześćset dziesięć złotych) tj. 11 805 zł od A.C. oraz 11 805 zł od C.C. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej kw nr [...], położonej w W. w dzielnicy W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. o nr 1396/2019. Z akt wynika, że decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r. nr 1396/2019 Prezydent miasta zatwierdził podział nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha na dwie działki o nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Na dzień wydania i uprawomocnienia się decyzji z dnia 5 grudnia 2019 r. nr 1396/2019 zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości ujawnionymi w Księdze Wieczystej właścicielami byli i nadal są A.C. i C.C. w udziałach po ½ części. W zakresie podstawy prawnej decyzji SKO wskazało na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: "ugn") oraz na obowiązującą w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości uchwałę nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10.01.2008r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r., Nr 23, poz. 876), tj. w wysokości 30%. W skardze skarżący zarzucili SKO naruszenie: 1. art. 75 § 1 kpa w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555; zwanego dalej: "rozporządzeniem"), § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa - poprzez niezasadne dopuszczenie przez organy obu instancji i oparcie swojego rozstrzygnięcia na dowodzie sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, tj. na operacie szacunkowym z dnia 20 stycznia 2023 r., w którym wycena wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, sporządzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównania parami, została sporządzona z licznymi nieprawidłowościami i błędami logicznymi oraz w której sposób opisu dokonania doboru nieruchomości podobnych do wycenianej nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi; 2. art. 107 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 148 ust. 1-3 ugn w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa - poprzez bezpodstawne zawarcie w pkt 2 decyzji organu I instancji postanowień, których zamieszczenia w decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie przewiduje ani art. 107 § 1 kpa, ani żaden przepis szczególny, o jakim mowa w art. 107 § 2 kpa, a które to postanowienia w dodatku powtarzają, i to w sposób niedosłowny unormowania zawarte w art. 148 ust. 1-3 ugn; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji I i II instancji oraz nie wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości - a co za tym idzie obowiązku oceny wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 20 stycznia 2023 r. 4. art. 138 §1 pkt 1 kpa - przez jego niezasadne zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 2 in fine kpa i w rezultacie - na uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ppsa o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie decyzji organu I instancji w całości; i o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dowodowego w sposób mający wpływ na jej wynik tj. art. 7, 8 , 77 i 80 kpa. Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn). Opłatę wymierza się w oparciu o uchwałę Rady gminy ustalającą na terenie danej gminy określoną jej stawkę procentową. Opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości przewiduje art. 98a ugn. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w formie decyzji administracyjnej, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przy wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być zatem wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Odmiennie niż w przypadku określonym w art. 144 ugn, przy opłacie adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości nie mamy do czynienia z korzyścią dla właścicieli nieruchomości - w postaci wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem zaangażowania środków publicznych (Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego) jak ma to miejsce np. w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego, aby można było obciążyć właściciela podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką - wzrost jej wartości po podziale musi być ewidentny, a przy tym to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że rzeczywiście wzrost wartości w określonym stanie faktycznym miał miejsce. Organ administracji ma zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a co za tym idzie - obowiązek oceny wiarygodności i poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego a ocena ta powinna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego a także wnioski z powyższego wyciągnięte i zasadność uzasadnienia stanowiska przez niego sformułowanego. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. W konsekwencji organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, lecz obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem jego zgodności z prawem a także ocenić czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). Przyjmuje się, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Dopiero bowiem po dokonaniu weryfikacji sporządzonej wyceny przez organ administracji będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu obowiązek ten nie został w niniejszej sprawie wypełniony, bowiem organy administracyjne bezkrytycznie przyjęły sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, nie przedstawiły też odpowiednio warunków podziału i jego celu – co czyni zaskarżoną decyzję nieweryfikowalną – w szczególności jeśli uwzględnić treść art. 95 pkt. 1 i 7 ugn w zw. z art. 98a ust. 2 ugn. Przede wszystkim operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ugn) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jak już wskazano, "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział" natomiast "stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 zd 5 ugn). Jako jeden z głównych, zasadnych zdaniem Sądu, zarzutów, skarżący podali brak przedstawienia przez rzeczoznawcę zbioru nieruchomości podobnych do przedmiotowej nieruchomości zarówno przed dokonaniem podziału jak i po dokonaniu podziału. W operacie, jak słusznie zarzucono, wskazano jedynie wytypowane przez rzeczoznawcę majątkowego 3 nieruchomości "najbardziej podobne" do wycenianej nieruchomości, co wg skarżących nie daje możliwości weryfikacji zarówno przez organy administracyjne jak i przez nich samych, czy wybrane do porównania nieruchomości podobne są reprezentatywne dla lokalnego rynku nieruchomości. W ocenie Sądu ten zarzut jest zasadny, a katalog nieruchomości podobnych, z których rzeczoznawca wytypował trzy – jako najbardziej miarodajne – nie jest znany w sprawie, nie jest więc weryfikowalny również dla Sądu. Również zasadnie zdaniem Sądu zarzucono, że w operacie szacunkowym ceny transakcji dla wybranych nieruchomości podobnych do tej wycenianej przed podziałem są w miarę zbliżone do siebie (cena najniższa wynosi 750 zł/m2, a cena najwyższa wynosi 788 zł/m2 - strona 20 operatu, tabela 10), podczas gdy różnica cen nieruchomości przyjętych do porównania dla wartości nieruchomości po dokonanym podziale jest wyraźnie większa, (od 789 zł/m2, do 968 zł/m2 - strona 25-26 operatu, tabela 15), co wpływa na ostateczny wynik oszacowania wartości nieruchomości po podziale, a prosty zabieg matematyczny polegający na ich uśrednieniu nie czyni tego wyniku przydatnym dla ustalenia realnej wartości rynkowej nieruchomości. Stąd zarzuty skarżących co do braku przedstawienia szerszego zbioru transakcji porównawczych – pozostaje istotny i zasadny. Równie istotne pozostają zarzuty co do braku zbieżności dat transakcji porównawczych z datą podziału nieruchomości a także zarzuty planistyczne odnośnie do nieruchomości położonej przy ul. [...], jako transakcji porównawczej zaniżającej wycenę nieruchomości przed dokonaniem podziału. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze stanowiącą współwłasność nieruchomością zabudowaną dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Jest to istotne zastrzeżenie, bo dokonanie podziału nieruchomości nastąpiło po ścianie pionowej budynków a sam podział odzwierciedla wieloletni sposób użytkowania ww nieruchomości. Jej zabudowa "bliźniacza" jest charakterystyczna i powinna być przez organ uwzględniona w wycenie w kontekście zaistniałego sposobu użytkowania i nade wszystko – zabudowania ww gruntu, bo choć samych naniesień organ nie bierze pod uwagę przy wycenie, to jednak powinien uwzględnić sposób zagospodarowania nieruchomości przed i po podziale i do porównania przyjąć odpowiednie nieruchomości podobne. W tym kontekście Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi wskazujące na brak możliwości zidentyfikowania nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowym do porównań. Organ wprawdzie podał lokalizację ww nieruchomości (ul. [...], [...] itd.), wskazał też ich powierzchnię i przeznaczenie w planie miejscowym. W sprawie nie uwzględniono więc, że przedmiotem podziału są regularne zabudowane już działki budowlane, tymczasem do porównań każdorazowo przyjęto grunty niezabudowane, a przy tym jedna z nieruchomości wytypowanych jako najbardziej podobna – nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jej cena nie jest więc adekwatna gdy chodzi o porównywalne możliwości inwestycyjne – gdyż ewentualna zabudowa wymagała decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja nie wskazuje też jaki był cel podziału, nie odnosi się do zasady określonej w art. 98a ust. 2 ugn tj. zasady wyłączającej możliwość zastosowania opłaty adiacenckiej w stosunku do nieruchomości podzielonej niezależnie od ustaleń planu miejscowego – w związku z istniejącą na tejże nieruchomości zabudową (art. 95 pkt. 1 ugn). Rację mają też skarżący, że z operatu szacunkowego nie wynika dlaczego rzeczoznawca przyjął 3 cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości przed podziałem – gdy chodzi o pierwotną działkę ewidencyjną o nr [...], a z kolei dla działek po podziale przyjął już 4 cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości po podziale – (nr [...] i [...]). Zasadnie zatem skarżący podnoszą, że niejednolite podejście przy przyjmowaniu cech rynkowych danej nieruchomości przed i po jej podziale - bez należytego wyjaśnienia dokonanego zróżnicowania może być niejasne i wpływa na ocenę rzetelności oraz spójności operatu szacunkowego. Trzeba też podkreślić, że w postępowaniu określającym wysokość opłaty adiacenckiej nie można z góry przyjąć założenia, że sam fakt podziału nieruchomości spowodował automatycznie wzrost jej wartości. Podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony [por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007r. w sprawie I OSK 729/06, LEX nr 325251]. Niezasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące określenia w spornej decyzji terminu zapłaty opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 148 ust. 1 zdanie 1 ugn obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Z powołanego przepisu wynika, że zapłata opłaty adiacenckiej nastąpić powinna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu tej opłaty stała się ostateczna. Zawarcie tego rodzaju informacji w pkt 2 zaskarżonej decyzji nie narusza prawa i jest wyrazem obowiązku informacyjnego organu. Pkt. 2 decyzji nie stanowi, co oczywiste, rozstrzygnięcia, i ewentualnie mógł być zawarty w uzasadnieniu decyzji bądź w pouczeniach, nie można jednak przyjąć, jak domagają się tego skarżący, że stanowi to o wadliwości decyzji nakładającej samą opłatę adiacencką. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w sprawie naruszono przepisy postępowania, w tym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stosownie do art. 80 kpa organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów. Jednak w przedmiotowej sprawie uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych poprzez wskazanie, że "jest ona prawidłowa" - stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę i zleci biegłemu sporządzenie operatu uzupełniającego bądź nowego operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy tj. art. 98a ugn oraz art. 149 i n ugn przy jednoczesnym uwzględnieniu określonej w art. 4 ugn definicji nieruchomości podobnej. Swoją opinię biegły winien uzasadnić z odwołaniem się do przywoływanych przez siebie przykładów transakcji nieruchomości podobnych i przedstawić cały zbiór transakcji porównawczych, z których wytypuje te nieliczne do porównywania parami.