I SA/Wa 2157/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr KOA/3533/Ac/23 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr 352.2023 Wójta Gminy M. z dnia 12 maja 2023 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 1024 (tysiąc dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją KOA/3533/Ac/23 z dnia 23 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. 12 maja 2023 r. nr 352.2023 o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 2 659,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej KW nr [...], położonej w obrębie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną Wójta Gminy M. z 1 marca 2022 r. nr 132.2022. Organ podał w uzasadnieniu, że Wójt Gminy M. decyzją z 1 marca 2022 r. nr 132.2022 wydaną na wniosek właściciela W. Sp. z o.o. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. w obrębie R., na działki [...] o pow. 0,0867 ha (przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej) oraz działki [...] o pow. 5,0430 ha i [...] o pow. 0,3491 ha. W wyniku wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę organ podał, że przed podziałem wartość nieruchomości wynosiła 15 305 112 zł, a po podziale 15 313 976 zł. Różnica wartości wg organu wyniosła 8 864 zł a 30% tej kwoty to 2 659,20 zł. Gdy chodzi o podstawę prawną organ wskazał na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r., poz. 344, dalej jako ugn) i na art. 98b ugn (co jest całkowicie niezrozumiałe w okolicznościach tej sprawy) a także na stawkę opłaty wynikającą Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] 29 października 2007 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowych w wyniku ich podziału. W skardze na ww decyzję W. Sp. z o.o. w K. (dalej jako skarżąca/spółka) zarzuciła SKO: 1. mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 98a ust. 1 ugn w zw. z art. 146 ust.1 przez jego nieuzasadnione zastosowanie w stanie, w którym wobec wykazanej w operacie szacunkowym E. W. różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale wyrażającej się kwotą 8.864 zł, stanowiącej niespełna 0,06% nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału, 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 i art. 155 ust. 1 ugn poprzez oparcie szacowania wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej przy użyciu teoretycznych metod i technik przyjętych w operacie szacunkowym E. W. z pominięciem rzeczywistej wartości transakcyjnej nieruchomości wynikającej z realnej sprzedaży nieruchomości, co pozbawia dowód z operatu szacunkowego wiarygodności i mocy dowodowej, niezależnie od oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu, 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, - poprzez dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny i selektywny poprzez pominięcie rozważenia, potwierdzonej umową sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z dnia 22 grudnia 2022 r., rzeczywistej ceny transakcyjnej w kwocie 4.900.000 zł i oparcie wymierzenia opłaty adiacenckiej na operacie szacunkowym E. W. z dnia 28 września 2022 r. określającym cenę tej samej nieruchomości na kwotę ponad 15.000.000 zł. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i powołując się na przepis art. 145 § 3 ppsa umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w K. zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ppsa uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dowodowego w sposób mający wpływ na jej wynik tj. art. 7, 8 , 77 i 80 kpa a w konsekwencji do naruszenia art. 98a ugn, w sprawie nie wykazano bowiem przesłanek do zastosowania opłaty adiacenckiej. Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn). Opłatę wymierza się w oparciu ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową. Opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości przewiduje art. 98a ugn. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w formie decyzji administracyjnej, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przy wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być zatem wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony za pomocą operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Trzeba zdecydowanie podkreślić, że odmiennie niż w przypadku określonym w art. 144 ugn, przy opłacie adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości nie mamy do czynienia z korzyścią w postaci wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem zaangażowania środków publicznych (Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego) np. w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego, aby można było obciążyć właściciela podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką - wzrost jej wartości po podziale musi być ewidentny, a przy tym to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że rzeczywiście wzrost wartości w określonym stanie faktycznym miał miejsce. Organ administracji ma zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a co za tym idzie - obowiązek oceny wiarygodności i poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego a ocena ta winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego a także wnioski z powyższego wyciągnięte i zasadność uzasadnienia stanowiska przez niego sformułowanego. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. W konsekwencji organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, lecz obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem jego zgodności z prawem a także ocenić czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności, winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). Przyjmuje się, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Nade wszystko, nawet przy przyjęciu, że dany operat został sporządzony prawidłowo, organ powinien kierować się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie każdy bowiem podział nieruchomości powoduje wzrost jej wartości, a ewentualny wzrost wartości musi być spektakularny i nie budzić wątpliwości, co w tej sprawie niewątpliwie nie nastąpiło, a co całkowicie umknęło SKO i organowi I instancji. Przywołany przez organy operat szacunkowy, jak słusznie wyartykułowano w skardze, wskazuje, że w kontrolowanej sprawie ów wzrost wartości to mniej niż 10 000zł - podczas gdy 1% oszacowanej przez organ wartości nieruchomości przed podziałem to 153 051 zł. Powyższe oznacza, że oszacowany przez organ "wzrost" wartości nieruchomości jest na granicy błędu statystycznego i wynosi ok 0,65 %, co nie uzasadnia koncepcji wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do naliczenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy są też pozostałe argumenty skargi. Spółka zarzuciła bowiem, że cena rynkowa spornej nieruchomości jest trzykrotnie niższa niż wskazała to wycena organu. Tę okoliczność organy powinny uwzględnić i zweryfikować stanowisko biegłej, pod kątem przyjęcia do porównań nieruchomości podobnych, jednak w okolicznościach sprawy, pozostaje to bezprzedmiotowe, skoro sam organ opierając się na sporządzonej przez rzeczoznawcę wycenie, uznał, że kilka setnych procenta różnicy w wartości nieruchomości stanowi podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa). O ile organ nie znajdzie podstaw do sporządzenia rzetelnej rynkowej wyceny wartości nieruchomości i pozostanie przy dotychczas dokonanym szacunku – zobowiązany będzie umorzyć postępowanie w zakresie opłaty adiacenckiej jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.