I SA/Wa 2135/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości odpłatną służebnością przesyłu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia [...] września 2023 r., nr [...] Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2023 r. o wyrażeniu zgody na obciążenie odpłatną służebnością przesyłu nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...]. Zaskarżoną uchwałą podjętą w dniu [...] czerwca 2023 r. Rada Gminy [...] dokonały zmiany podjętej uprzednio uchwały Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie odpłatną służebnością przesyłu nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...]. Jak wskazano w skardze, a także w treści uchwały materialnoprawną podstawę skarżonego aktu stanowił m.in. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. została doręczona Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru w dniu [...] lipca 2023 r. Wojewoda stwierdził, że uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewoda, ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa stanął jednak na stanowisku, że istotne naruszenia prawa to takie, które prowadzą do skutków, nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawnym, a zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym, podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Dostrzeżona przez Wojewodę wada miała polegać na tym, że Rada Gminy błędnie przyjęła, iż uchwała w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie odpłatną służebnością przesyłu nieruchomości będącej własnością Gminy stanowi akt prawa miejscowego. Zmieniana nią uchwała (Nr [...]) została podjęta prawidłowo jako uchwała będąca aktem kierownictwa wewnętrznego, o czym świadczy przepis § 3 uchwały Nr [...] w myśl którego uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem i zmiana tej uchwały wymagała zachowania tożsamej formy jaka miała zastosowanie przy uchwaleniu aktu zmienianego. Tymczasem w § 4 skarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, iż: uchwała (zmieniająca) wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Jak stwierdził Wojewoda, powoduje to naruszenie polegające na tym, że zmiany uchwały stanowiącej akt kierownictwa wewnętrznego dokonano uchwałą, która została podjęta jako akt prawa miejscowego, co należy uznać za działanie niedopuszczalne. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie odpłatną służebnością przesyłu nieruchomości, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., bowiem, nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga również o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem o charakterze kierownictwa wewnętrznego. W ocenie organu nadzoru kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Natomiast w ramach katalogu warunków formalnych podjęcia uchwały należy wskazać prawidłowe określenie daty wejścia w życie tegoż aktu. Za stanowiskiem judykatury Wojewoda wskazał zaś, że nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego i uzależnienie jej obowiązywania od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Rozwijając zaprezentowaną argumentację Wojewoda podkreślił, że cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Natomiast z samego faktu podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały nie można jeszcze wyprowadzić wniosku, że stanowi ona taki akt. Jedynie charakter nom prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów przesądzają o kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Skarżona uchwała, jak podniósł Wojewoda, nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie rozstrzyga również bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, z tego też względu nie można przypisać jej cech aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie odpłatną służebnością przesyłu nieruchomości stanowiącej własność Gminy (lub uchwała zmieniająca taką uchwałę) jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego, która nie mieści się w katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast Rada, uznając skarżoną uchwałę za akt prawa miejscowego, przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę, wyrażonej w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. Gmina [...] wniosła m.in. o uwzględnienie skargi przyznając, że Wojewoda zasadnie zauważył, że skarżona uchwała obarczona jest wadą w postaci nadania jej statusu aktu prawa miejscowego, co nastąpiło w wyniku oczywistej omyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też P.p.s.a.) jest – co podkreśla się w doktrynie – ukształtowany bardzo szeroko (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011). Jak wynika bowiem z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy sprawują kontrolę nad całą w zasadzie działalnością administracji publicznej. Doprecyzowanie tego przepisu zostało zawarte w § 2 art. 3 P.p.s.a., gdzie ustawodawca wymienił konkretne formy działania administracji, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi na uchwałę kwestionowaną przez Wojewodę trzeba wskazać, że po myśli art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola sądów obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Akty takie, co nie ulega wątpliwości w kontekście jednoznacznej treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (i co słusznie zostało dostrzeżone w skardze), należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z tym zastrzeżeniem, że ich moc obowiązująca ogranicza się do obszaru działania organów, które je ustanowiły. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że do cech charakterystycznych aktów prawa miejscowego obok ich terytorialnego zasięgu zalicza się normatywny charakter aktów oraz generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Normatywny charakter oznacza przy tym, że akty prawa miejscowego zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Z kolei charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zatem akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2023 r., III OSK 2003/22). W ocenie Sądu, Wojewoda miał rację wskazując, że zaskarżona uchwała nie wątpliwie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jej regulacje, jako dotyczące obciążenia odpłatną służebnością przesyłu części nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, obręb i gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi Księgę Wieczystą Nr [...], na rzecz [...] Sp. z o.o. i jej następców prawnych, nie wyrażają norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przeciwnie, skierowane są do konkretnie oznaczonego adresata i dotyczą wyłącznie możliwości obciążenia służebnością przesyłu nieruchomości oznaczonej w uchwale. Skarżony akt sformułowany jest zatem w sposób konkretny zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, co wyklucza możliwość zaliczenia go do aktów prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że skarżona uchwała wymyka się kontroli sądowej. Zauważyć należy bowiem, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. skutecznie w drodze skargi kwestionowane mogą być też akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie tego przepisu zaskarżone do sądu administracyjnego mogą być inne aniżeli akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków o ile jednak podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozważając, czy skarżona przez Wojewodę uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej tut. Sąd posłużył się argumentacją zbliżoną do zaprezentowanej przez NSA w wyroku z dnia 27 października 2020 r., I OSK 1695/20 i w konsekwencji przyjął, że choć samo ustanowienie służebności przesyłu przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych w oparciu o przepisy prawa prywatnego, to jednakże procedura, której efektem końcowym jest ustanowienie służebności przesyłu jest ciągiem działań regulowanych wyłącznie przepisami prawa administracyjnego, a w jej trakcie podejmowane są akty z zakresu prawa publicznego i mieszczą się one w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów skarga Wojewody, w ocenie składu orzekającego Sądu, była dopuszczalna. Przechodząc zaś do istoty sprawy należało przyznać rację Wojewodzie, że skoro skarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, to nie było podstaw by jej wejście w życie uzależniać od daty publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Trzeba zauważyć, że obowiązek ogłaszania aktów normatywnych statuowany jest w art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Z treści tego przepisu wynika, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1). Jednocześnie w art. 8 tej ustawy prawodawca określił zamknięty katalog dzienników urzędowych wskazując, że dziennikami taki – w rozumieniu ustawy – są: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych, Dziennik Urzędowy Komisji Nadzoru Finansowego oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe. Co istotne w kolejnych przepisach – art. 9, 10, 12 i 13 ustawy dokonana została delimitacja aktów na te, które publikowane są odpowiednio w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 9), Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej (in. Monitor Polski – art. 10), dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych (art. 12) i wreszcie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13). M.in. akty prawa miejscowego stosownie do 13 pkt 1 i pkt 2 ustawy publikowane są właśnie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast akt kierownictwa wewnętrznego, podobnie jak uchwały w sprawie zmiany takich aktów, do których niewątpliwie należy skarżona uchwała, nie podlegają ogłoszeniu w tym publikatorze. Nie ulega więc wątpliwości, że przyjęcie przez Radę Gminy przepisu w myśl którego skarżona uchwała wchodzi w życie dopiero po upływie określonego terminu od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi naruszenie prawa. Jednocześnie zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury należy stwierdzić, że takie naruszenie ma charakter istotny, dający podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. Za istotne naruszenie prawa uznaje się bowiem takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przy czym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W ocenie Sądu, skarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem procedury jej uchwalania przez to, że mimo iż nie stanowi aktu prawa miejscowego, to jej wejście w życie uzależniono od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wyjaśnić należy przy tym, że dla stwierdzenia jej nieważności przez Sąd nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ma to być wyłącznie naruszenie istotne. Zaś za nieistotne naruszenie prawa najczęściej uznaje się takie, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Dostrzeżonego uchybienie nie można jednak zakwalifikować do takich – mniej ważnych naruszeń prawa. Kończąc Sąd stwierdza, że rację miał Wojewoda wskazując, że niespełnienie wymagań dotyczących prawidłowej publikacji aktu skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości, a nie w części tj. w zakresie wyłącznie § 4. Nie jest bowiem możliwe uznanie za nieważny jedynie § 4 aktu dotyczącego miejsca publikacji i terminu jego wejścia w życie gdyż nie doprowadziłoby to do stanu zgodnego z prawem wobec braku wskazania daty wejścia w życie tego aktu. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § P.p.s.a., orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480,00 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji.