I SA/Wa 142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S., A. K., M. S., S. K. i R. G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 28 listopada 2023 r. nr LVI/731/2023 w przedmiocie zamiany nieruchomości postanawia odrzucić skargę.

Pismem z 11 grudnia 2023 r. P. J. reprezentujący T. S., A. K., M. S., S. K. oraz R. G. (dalej łącznie jako "skarżący), wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta M. nr LVI/731/2023 z dnia 28 listopada 2023 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n.") w przedmiocie zamiany nieruchomości. Uchwałą będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu Rada Miasta M. w § 1.1 wyraziła zgodę na zamianę niezabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta M. jako działka nr [...] stanowiącej własność miasta M., na niezabudowaną nieruchomość składającą się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów miasta M. numerami [...], stanowiącą własność W. i T. N. W treści swojej skargi skarżący wywiedli szereg zarzutów, wraz z nimi składając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W szczególności zarzuty przedstawione w treści skargi odnosiły się do sprzeciwu wobec planów budowy krematorium na jednej z nieruchomości będącej przedmiotem uchwały o zamianie. Przedstawiając uzasadnienie dla wniesionych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta M. nr LVI/731/2023 z dnia 28 listopada 2023 r., względnie o stwierdzenie że powołana wyżej uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. (dalej także jako "organ" lub "Rada") reprezentowana przez r. pr. J. N., wniosła o odrzucenie skargi, jednocześnie zaznaczając że w razie nieuwzględnienia tego wniosku wnosi o oddalenie skargi w całości. Pismem z 16 lutego 2024 r. skarżący wnieśli replikę na doręczoną im odpowiedź organu na złożoną skargę. W treści pisma ponownie zaakcentowany został sprzeciw wobec budowy krematorium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pośród spraw objętych kognicją sądów administracyjnych znajdują się sprawy dotyczące skarg inicjujących sądową kontrolę aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w ostatnio wskazanym punkcie 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kontrola o której mowa powyżej, z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1615 ze zm.) sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem. Artykuł 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym decydującym dla ustalenia legitymacji skargowej w przypadku wniesienia skargi na akty wymienione w poprzednim akapicie jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wniesienie skargi jest dopuszczalne przez każdego, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd wyjaśnia przy tym, za licznym orzecznictwem sądowym, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy stanowi natomiast, że skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykażą naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Przy czym naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego (skarżących) - wywołująca dla niego samego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego, bez znaczenia dla sprawy będzie ewentualne istniejące lub przyszłe naruszenie interesu faktycznego skarżącego. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W zawisłej sprawie, nieruchomość stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego (miasta M.) została zamieniona na nieruchomość stanowiącą własność osób fizycznych (W. i T. N.). Podstawą dla wyrażenia zgody na taką zamianę jest między innymi art. 6 u.s.g., który wskazuje że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust. 1), przy czym jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (ust. 2). Zatem wobec wyłącznej właściwości przysługującej na mocy ustawy o samorządzie gminnym, właściwą w sprawie wyrażenia zgody na taką zamianę nieruchomości pozostaje Rada Miasta M. (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.). Odnosząc powyższe rozważania do treści wniesionej skargi i wywiedzionych w niej zarzutów, należy wyjaśnić że skarżący nie wykazali naruszenia swego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, koniecznego aby skutecznie zaskarżyć uchwałę. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżący nie są właścicielami którejkolwiek z działek będących przedmiotem zamiany dokonanej przez organ w zaskarżonej uchwale. Do naruszenia interesu prawnego skarżących mogłoby dojść wtedy, gdyby uchwała dotyczyła nieruchomości, do których skarżący posiadają jakiekolwiek prawo rzeczowe. Brak jest natomiast po stronie skarżących legitymacji skargowej uprawniającej do skarżenia uchwał odnoszących się do nieruchomości będących własnością osób trzecich. Interes skarżących ma charakter wyłącznie faktyczny (polegający na braku zgody wobec planowanej budowy krematorium w obszarze bliskim położeniu nieruchomości posiadanych przez skarżących), a nie prawny. Zamiana nieruchomości dokonana pomiędzy organem a osobami fizycznymi, nie wpływa w realny sposób na status prawny nieruchomości należących do skarżących, choćby położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będących przedmiotem zamiany. W tym stanie rzeczy, skoro przedmiotem zaskarżania była uchwała Rady Miasta M. nr LVI/731/2023 z dnia 28 listopada 2023 r. wydana w przedmiocie zamiany nieruchomości, należy stwierdzić że skarżący nie udowodnili aby owa uchwała organu doprowadziła do naruszenia prawa i jednocześnie negatywnie wpłynęła na ich sferę prawnomaterialną, tj. aby dokonanie takiej zmiany doprowadziło do pozbawienia praw albo uniemożliwiło ich realizację. Sam zaś interes faktyczny skarżących nie może być utożsamiany z interesem prawnym w sprawie. Konsekwencją stwierdzenia przesłanki do odrzucenia skargi jest brak konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że jego rozpoznanie wobec odrzucenia skargi stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyżej wskazanych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.