I SA/Wa 2091/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr PR4.6400.80.2023.ZDX w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.

Minister Finansów (dalej również jako "Minister/organ"), postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r., nr PR4.6400.80.2023.ZDX, stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra decyzji z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/3 w nieruchomości położonej w [...], ul. [...], działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] o pow. 0,0441 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (poprzednio Iwh [...]). Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, decyzją z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/3 w nieruchomości położonej w [...], ul. [...], działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] o pow. 0,0441 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (poprzednio Iwh [...]), której dotychczasowymi właścicielami, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r. byli M. B. i D. B., spadkobiercy E. Z.. W dniu 29 marca 2023 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek M. (M.) B. (dalej również jako "Skarżący"), reprezentowanego przez adwokata, o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Finansów z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, wraz z alternatywnym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, na wypadek uznania niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, który to wniosek Minister załatwił odmownie postanowieniem z 20 października 2023 r., nr PR4.6400.85.2023.ZDX.3. Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r., nr PR4.6400.80.2023.ZDX, Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra decyzji z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/3 w nieruchomości położonej w [...], ul. [...], działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] o pow. 0,0441 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (poprzednio Iwh [...]). W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją oczywistego braku legitymacji odwoławczej po stronie Skarżącego z powodu braku przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił to dalej organ, wynika to z faktu, że przepis art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r., w brzmieniu obowiązującym od 10 listopada 2022 r. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Ponadto, na podstawie przepisów przejściowych, tj. art. 51 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy ustawy z 1968 r. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, czyli w brzmieniu nowym. Powyższe sprawia zatem, że Skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z 20 września 2022 r. W związku z tym wniesiony przez Skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem organu, sporządzony został przez podmiot, który nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z 7 sierpnia 2023 r., wywiódł Skarżący, reprezentowany przez adwokata, w której podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 6, 8, 9, 28 k.p.a., art. 134 k.p.a. w zw. z art. 2a ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; 2) naruszenie art. 127 § 3 i art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez Skarżącego złożony po terminie, co doprowadziło do pozbawienia Skarżącego prawa do złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które to prawo przyznaje art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, których rozwinięcie przedstawiono w uzasadnieniu skargi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Oznacza to tym samym, że skarga jest niezasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 634, dalej również jako "ustawa z 1968 r."), przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (określane zwyczajowo jako układy indemnizacyjne). Stosownie natomiast do treści art. 2 ustawy z 1968 r., wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W niniejszym postępowaniu organ uznał, że Skarżący nie ma interesu prawnego w toczącym się na podstawie ustawy z 1968 r. postępowaniu, a konkretnie nie ma legitymacji do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jako podstawę wskazano art. 2a ustawy z 1968 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185). Przepis ten wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Organ uznał, że w związku z tym Skarżący utracił przymiot strony (choć wcześniej go posiadał) i nie mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka wykładnia tego przepisu, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. Pojęcie strony postępowania zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny l obowiązek". Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17). Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania i musi być aktualny. Co istotne w tej sprawie, na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. 2022 r., poz. 2185) w ustawie z 1968 r. dodano art. 2a, w którego ust. 2, w brzmieniu po nowelizacji obowiązującej od dnia 10 listopada 2022 r., ustawodawca uregulował, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Natomiast na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców – do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których mowa w art. 2a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa zmieniająca z dnia 7 października 2022 r. poprzez dodatnie art. 2a uregulowała m.in. tryb wszczęcia postępowania z zakresu tzw. układów indemnizacyjnych i określiła pozycję prawno-procesową organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach uregulowanych w ustawie, co było działaniem pożądanym. Postępowanie to ma być wszczynane na wniosek i wnioskodawcą, a zarazem stroną tego postępowania jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr IX.2479) wynika, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy powinien wynikać bezpośrednio z prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2 ustawy. Dodano, że na gruncie tych przepisów prawa materialnego przyjmuje się, że podmiotem który posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel państwa obcego, powołując się na układy indemnizacyjne, wystąpił o odszkodowanie do rządu swojego państwa i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja bowiem, jak wielokrotnie podnoszono w judykaturze, stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układy jako umowy międzynarodowe były podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r., jeżeli obywatel państwa obcego wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie (vide: wyrok SN z 15 października 2010 r. V CSK 3/10, Lex nr 686384; wyrok składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. OSA 2/98 ONSA 1999/4/110). Wydanie natomiast decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. potwierdzało jedynie skutek, który powstał z mocy prawa na podstawie umowy międzynarodowej. Poza tym należy zwrócić uwagę na literalną treść art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., z której wprost wynika, że jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych (...) które to nieruchomości czy prawa przeszły na rzecz Skarbu państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Z regulacji tej jasno wynika, że przejście to nastąpiło na podstawie tych umów. Decyzja wydawana na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. ma charakter deklaratoryjny i służy wyłącznie możliwości ujawnienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych. Wbrew zatem temu co twierdzi Skarżący, skutek w postaci przejścia własności nastąpił znacznie wcześniej – na podstawie układu indemnizacyjnego i wydania w tym przedmiocie stosownej decyzji przez komisję odszkodowawczą państwa obcego. Utrata prawa własności spornej nieruchomości nie jest więc skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1968 r., ale decyzji Komisji odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych i przyznaniem samego odszkodowania. Interes prawny musi być aktualny. Uproszczenie procedury, na co wskazywał projektodawca, polega na tym, że stroną tego postępowania jest obecny właściciel nieruchomości – Skarb Państwa, który jest jednocześnie wnioskującym o wszczęcie takiego postępowania, a co wynika z art. 2 ustawy z 1968 r. Zdaniem Sądu, powyższe regulacje wskazują, że Skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu (do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2023 r., I OSK 2070/23). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielił argumentów Skarżącego, że doszło do naruszenia przez Ministra prawa do złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które to prawo przyznaje art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd nie zgodził się jednak ze stanowiskiem Ministra, który uznał wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy za wniesiony z uchybieniem terminu. Zauważyć należy, że na etapie postępowania administracyjnego, do momentu wydania decyzji z 20 września 2022 r., Minister konsekwentnie uznawał Skarżącego za stronę postępowania (zapewne dlatego, że znowelizowany przepis art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r. wszedł w życie 10 listopada 2022 r.). Dopiero wydając decyzję z 20 września 2022 r. Minister pominął m.in. Skarżącego i nie doręczył mu wspomnianej decyzji. Wskazać należy, że decyzja z 20 września 2022 r. nie została doręczona Skarżącemu z winy Ministra Finansów, który błędnie pominął Skarżącego pomimo, że jak wskazano powyżej – art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r. jeszcze nie obowiązywał. Jak wynika natomiast z akt sprawy, decyzja z 20 września 2022 r. została doręczona Skarżącemu w dniu 20 marca 2023 r. – w ramach udostępnienia akt administracyjnych sprawy. Wobec powyższego termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoczął bieg 20 marca 2023 r. Z kolei, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w placówce pocztowej 24 marca 2023 r., co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie – a więc w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Wskazana zatem w zaskarżonym postanowieniu Ministra przyczyna niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (uchybienie terminu), zdaniem Sądu, nie potwierdziła się. Pomimo jednak częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stwierdzone naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, wszak nie mogłoby zostać wydane w niniejszej sprawie inne rozstrzygnięcie niż to zaprezentowane przez Ministra w sentencji zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem należy, że co prawda na moment wydania przez Ministra decyzji z 20 września 2022 r. Skarżący przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiadał. Jednakże, od chwili wejścia w życie art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r., co miało miejsce 10 listopada 2022 r., Skarżący utracił przymiot strony, co ma ten skutek, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 24 marca 2023 r., uczynił to nie posiadając już interesu prawnego w tej sprawie. Wprowadzenie bowiem do porządku prawnego art. 2a ustawy z 1968 r. pozbawiło Skarżącego przymiotu strony postępowania – pomimo tego, że wcześniej brał w nim udział. Zasadnie więc Minister stwierdził z tej przyczyny, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.