I SA/Wa 10/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 20 października 2023 r. nr PR4.6400.85.2023.ZDX w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.

Minister Finansów (dalej również jako "Minister/organ"), postanowieniem z 20 października 2023 r., nr PR4.6400.80.2023.ZDX, odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra decyzji z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/3 w nieruchomości położonej w [...], ul. [...], działka nr [...], [...], jednostka ewidencyjna [...] o pow. 0,0441 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (poprzednio [...]). Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, decyzją z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/3 w nieruchomości położonej w [...], ul. [...], działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] o pow. 0,0441 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (poprzednio [...]), której dotychczasowymi właścicielami, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r. byli M. B. i D. B., spadkobiercy E. Z.. W dniu 29 marca 2023 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek M. (M.) B. (dalej również jako "Skarżący"), reprezentowanego przez adwokata, o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Finansów z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, wraz z alternatywnym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR, na wypadek uznania niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r., nr PR4.6400.80.2023.ZDX, Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra decyzji z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR. Natomiast, postanowieniem z 20 października 2023 r., nr PR4.6400.80.2023.ZDX, Minister odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR. W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją oczywistego braku interesu prawnego po stronie Skarżącego z powodu braku przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił to dalej organ, wynika to z faktu, że przepis art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r., w brzmieniu obowiązującym od 10 listopada 2022 r. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Ponadto, na podstawie przepisów przejściowych, tj. art. 51 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy ustawy z 1968 r. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą czyli w brzmieniu nowym. Powyższe sprawia, zdaniem organu, że Skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z 20 września 2022 r. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a z taką właśnie sytuacją, zdaniem organu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z tym, wniesiony przez Skarżącego wniosek o wznowienie postępowania, zdaniem organu, sporządzony został przez podmiot, który nie ma legitymacji do jego wniesienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z 7 sierpnia 2023 r., wywiódł Skarżący, reprezentowany przez adwokata, w której podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Skarżący, występujący w postępowaniu jako strona postępowania do dnia wydania zaskarżonej decyzji, nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, przez co organ niedopuszczalnie ograniczył krąg stron postępowania, co doprowadziło do braku doręczenia Skarżącemu decyzji z dnia 20 września 2022 r., a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Skarżącego prawa do złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy które to prawo przyznaje art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.; 2) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Skarżący miał w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, a co za tym idzie, nie był stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, przez co nie miał legitymacji do kontroli decyzji wydanej w sprawie; 3) art. 2a ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia przepis ten nie obowiązywał. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, których rozwinięcie przedstawiono w uzasadnieniu skargi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Oznacza to tym samym, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 634, dalej również jako "ustawa z 1968 r."), przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (określane zwyczajowo jako układy indemnizacyjne). Stosownie natomiast do treści art. 2 ustawy z 1968 r., wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W niniejszym postępowaniu organ uznał, że Skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, a konkretnie – nie ma legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania toczącego się na podstawie ustawy z 1968 r. Jak wskazuje judykatura, postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Drugi etap obejmuje zatem kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W orzecznictwie dominujący jest pogląd, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gd 570/19, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 898/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1423/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 531/19). Organ wskazał na przepis art. 2a ustawy z 1968 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185). Przepis ten wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 1, jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Organ uznał, że w związku z tym Skarżący utracił przymiot strony (choć wcześniej go posiadał) i nie jest uprawiony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Taka wykładnia tego przepisu, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. Pojęcie strony postępowania zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny l obowiązek". Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17). Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania i musi być aktualny. Co istotne w tej sprawie, na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. 2022 r., poz. 2185) w ustawie z 1968 r. dodano art. 2a, w którego ust. 2, w brzmieniu po nowelizacji obowiązującej od dnia 10 listopada 2022 r., ustawodawca uregulował, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Natomiast na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców – do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których mowa w art. 2a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa zmieniająca z dnia 7 października 2022 r. poprzez dodatnie art. 2a uregulowała m.in. tryb wszczęcia postępowania z zakresu tzw. układów indemnizacyjnych i określiła pozycję prawno-procesową organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach uregulowanych w ustawie, co było działaniem pożądanym. Postępowanie to ma być wszczynane na wniosek i wnioskodawcą, a zarazem stroną tego postępowania jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr IX.2479) wynika, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy powinien wynikać bezpośrednio z prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2 ustawy. Dodano, że na gruncie tych przepisów prawa materialnego przyjmuje się, że podmiotem który posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel państwa obcego, powołując się na układy indemnizacyjne, wystąpił o odszkodowanie do rządu swojego państwa i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja bowiem, jak wielokrotnie podnoszono w judykaturze, stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układy jako umowy międzynarodowe były podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r., jeżeli obywatel państwa obcego wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie (vide: wyrok SN z 15 października 2010 r. V CSK 3/10, Lex nr 686384; wyrok składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. OSA 2/98 ONSA 1999/4/110). Wydanie natomiast decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. potwierdzało jedynie skutek, który powstał z mocy prawa na podstawie umowy międzynarodowej. Poza tym należy zwrócić uwagę na literalną treść art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., z której wprost wynika, że jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych (...) które to nieruchomości czy prawa przeszły na rzecz Skarbu państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Z regulacji tej jasno wynika, że przejście to nastąpiło na podstawie tych umów. Decyzja wydawana na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. ma charakter deklaratoryjny i służy wyłącznie możliwości ujawnienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych. Wbrew zatem temu co twierdzi Skarżący, skutek w postaci przejścia własności nastąpił znacznie wcześniej – na podstawie układu indemnizacyjnego i wydania w tym przedmiocie stosownej decyzji przez komisję odszkodowawczą państwa obcego. Utrata prawa własności spornej nieruchomości nie jest więc skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1968 r., ale decyzji Komisji odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych i przyznaniem samego odszkodowania. Interes prawny musi być aktualny. Uproszczenie procedury, na co wskazywał projektodawca, polega zatem na tym, że stroną tego postępowania jest obecny właściciel nieruchomości – Skarb Państwa, który jest jednocześnie wnioskującym o wszczęcie takiego postępowania, a co wynika z art. 2 ustawy z 1968 r. Zdaniem Sądu, powyższe regulacje wskazują, że Skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawy. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2023 r., I OSK 2070/23). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielił również argumentów Skarżącego, że doszło do naruszenia przez Ministra prawa do złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które to prawo przyznaje art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że na etapie postępowania administracyjnego, do momentu wydania decyzji z 20 września 2022 r., Minister konsekwentnie uznawał Skarżącego za stronę postępowania (znowelizowany przepis art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r. wszedł w życie 10 listopada 2022 r.). Dopiero wydając decyzję z 20 września 2022 r. Minister pominął m.in. Skarżącego i nie doręczył mu wspomnianej decyzji. Wskazać należy, że decyzja z 20 września 2022 r. nie została doręczona Skarżącemu z winy Ministra Finansów, który błędnie pominął Skarżącego pomimo, że jak wskazano powyżej – art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r. jeszcze nie obowiązywał. Jak wynika natomiast z akt sprawy, decyzja z 20 września 2022 r. została doręczona Skarżącemu w dniu 20 marca 2023 r. – w ramach udostępnienia akt administracyjnych sprawy. Wobec powyższego termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoczął bieg 20 marca 2023 r. Z kolei, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w placówce pocztowej 24 marca 2023 r., co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie – a więc w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Natomiast, postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r., nr PR4.6400.80.2023.ZDX, Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra decyzji z 20 września 2022 r., nr PR3.6400.73.2017.15.ZAR. Wyjaśnić należy także, że co prawda na moment wydania przez Ministra decyzji z 20 września 2022 r. Skarżący przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiadał. Jednakże, od chwili wejścia w życie art. 2a ust. 2 ustawy z 1968 r., co miało miejsce 10 listopada 2022 r., Skarżący utracił przymiot strony, co ma ten skutek, że składając wniosek (datowany na 24 marca 2023 r.), o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., uczynił to nie posiadając już interesu prawnego w tej sprawie. Wprowadzenie bowiem do porządku prawnego art. 2a ustawy z 1968 r. pozbawiło Skarżącego przymiotu strony postępowania – pomimo tego, że wcześniej brał w nim udział. Zasadnie więc Minister stwierdził z tej przyczyny, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., brak podstaw do wznowienia postępowania. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.