I SA/Wa 2089/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.

Decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania M. B. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 21 lipca 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad synem L. D. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 6 lipca 2023 r. M. B. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem L. D.. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. nr [...] odmówił M. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad synem L. D.. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), gdyż M. B. pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem. SKO rozpoznając odwołanie wskazało, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ podkreślił, że decyzje wydawane w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany, oznacza to, iż bierze pod rozwagę jedynie przesłanki wskazane przez ustawodawcę. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wskazał, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego załączono kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], z którego wynika, że niepełnosprawność L. D. istnieje od wczesnego dzieciństwa i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto z akt sprawy wynika, że M. B. legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 czerwca 2022 r. nr [...], w którym jej niepełnosprawność została zaliczona do stopnia lekkiego. Dodatkowo z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. wynika, że M. B. pobiera rentę w wysokości 1191,33 zł, a świadczenie przysługuje jej do dnia 31 stycznia 2024 r. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż M. B. pobiera rentę, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ wskazał także, że " Wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia luridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której przepis dotyczy a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. (...)Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że - tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Sąd kasacyjny wyjaśnia, że analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2022 r. 1OSK 247/22." W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ I instancji powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ww. ustawy prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia rentowego wyeliminuje przeszkodę prawną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej renty nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia. Przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga bowiem ustalenia, że rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia, pomimo przyznanej jej renty, nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, co nie było przedmiotem rozważań organu I instancji. Powyższe wskazuje, że organ I instancji nie wyjaśnił całokształtu okoliczności sprawy oraz przedwcześnie odmówił przyznania świadczenia bez przeprowadzenia całości postępowania wyjaśniającego, w celu wyjaśnienia czy zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto, zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B. zaskarżając ją w całości. Podniosła, że w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie jest przeszkodą do uzyskania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z związku ze sprawowaniem opieki nad nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dostrzegł wady decyzji, które uniemożliwiały mu merytoryczne rozpoznanie odwołania. Organ I instancji nie zbadał bowiem wszystkich przesłanek uprawniających do przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych , w szczególności art. 17, lecz ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że prawo to skarżącej nie przysługuje ponieważ pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W tej sytuacji konieczność przeprowadzenia całości postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji pozbawiałoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Zasadnie przy tym organ II instancji odwołał się do powoływanego także przez stronę wyroku TK oraz ukształtowanego na jego tle orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, z którego wynika, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczeń tj. renty i świadczenia pielęgnacyjnego, strona ma prawo wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego, przy spełnieniu pozostałych przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. Z uwagi zatem na stwierdzone wady decyzji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji jest przedwczesna i prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej sytuacji i dokonanie oceny merytorycznej materiału dowodowego wyłącznie przed organem II instancji na obecnym etapie pozbawiałoby, jak wskazano wyżej, stronę możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa, a swoje stanowisko wyczerpująco uzasadnił. Sąd na podstawie art. 64e p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji był uprawniony wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.