I SA/Wa 1976/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 27 maja 2022 r. nr SKO/4116/21/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 27 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania Z i T. G. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 31 marca 2022 r., nr PGN.6831.2.2021 w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu projektu podziału działki nr [...] położonej w R. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym Wskazaną powyżej decyzją organ I instancji, na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n., z urzędu zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 0,7928 ha położonej w R. , stanowiącej własność Z. i T. G. , zgodnie z załącznikiem graficznym. Organ wskazał, że z działki nr [...] wydzielono działki: - [...] o pow. 0,0204 ha - pod publiczną drogę lokalną, kat. gminnej, ozn. symbolem [...] ; - [...] o pow. 0,7550 ha; - [...] o pow. 0,0174 ha - pod poszerzenie publicznej drogi dojazdowej, kat. gminnej, ozn. symbolem [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że projekt podziału działki nr [...] został opracowany i przedłożony do zatwierdzenia przez geodetę mgr inż. M. J. posiadającą uprawnienia nr [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta W. dla miejscowości: R. , R. i ul. [...] w W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 31 marca 2011 r. projektowane działki w L. położone są na terenie przeznaczonym pod: [...] - pod poszerzenie publicznej drogi dojazdowej, kat. gminnej, ozn. symbolem [...] ; [...] - pod publiczną drogę lokalną, kat. gminnej, ozn. symbolem [...] ; [...] - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ozn. symbolem [...] . Wskazano przy tym, że dostęp do drogi publicznej dla projektowanej działki nr [...] zapewniony będzie z publicznej drogi dojazdowej, kat. gminnej, ozn. w planie symbolem [...] oraz z publicznej drogi lokalnej, kat. gminnej, ozn. w planie symbolem [...] i [...] . Podział został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w W. i zarejestrowany pod nr [...] w dniu 5 sierpnia 2021 r. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie T. i Z. G. wnieśli odwołanie, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Podkreślili, że mają świadomość, iż rozwojowi budownictwa mieszkaniowego towarzyszy rozwój infrastruktury drogowej. Jednakże, po raz kolejny, odbywa się on ich kosztem. Wskazali, że w 1992 r. wybudowano na przedmiotowej nieruchomości - wbrew ich woli - gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] , który uniemożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem (zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - gazociąg przebiega skośnie niemal przez całą działkę), jak również znacząco obniżył wartość owej nieruchomości. Podnieśli, że sporządzony przez władze Gminy W. plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na zmianę przebiegu gazociągu, zaś władze Gminy nie wskazały żadnego rozwiązania problemu, pomimo tego że zwracali się o pomoc w rozwiązaniu problemu. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania organowi I instancji. Organ I instancji przekazując odwołanie wskazał, że latach 90 na działce nr [...] położonej w R. został wybudowany gazociąg. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) obejmujący przedmiotową nieruchomość został uchwalony w 2011 r., a budowa gazociągu nie miała wpływu na zaplanowane szerokości dróg, których poszerzenie jest konieczne z uwagi na dostosowanie ich parametrów do obowiązujących przepisów prawa. Z tego względu nie ma możliwości zaniechania podziałów w celu poszerzenia dróg, które zostały wyznaczone w MPZP. Wskazano także, że zgodnie z MPZP przedmiotowa działka w części przeznaczona jest pod poszerzenie publicznej drogi dojazdowej ozn. w planie symbolem [...] oraz w części pod poszerzenie publicznej drogi lokalnej, ozn. w planie symbolem [...] , z tego względu organ zobowiązany był do dokonania podziału z urzędu w celu wydzielenia nieruchomości niezbędnych do realizacji celów publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy wskazało, że kwestię podziału nieruchomości normuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Regulacje tam zawarte stanowią, po pierwsze, iż w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel (art. 97 ust. 1 i la pkt 1 u.g.n.). Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być jednak ograniczone w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W takim przypadku zgoda właścicieli nieruchomości gruntowej, której podział ma zostać dokonany z urzędu, nie jest dla skuteczności takiego podziału wymagana. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest z kolei, m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (vide: art. 6 pkt 1 u.g.n.). SKO wskazało także, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (vide: art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.g.n.). Ustawa zawiera również unormowanie z art. 95 stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92-94 u.g.n., przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w ściśle określonym celu. Zatem, o ile nieruchomość objęta jest zapisami planu miejscowego, w pierwszej kolejności jej podziału dokonuje się zgodnie z ustaleniami tego planu. Przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który swoją opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (vide: art. 93 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.g.n.). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że ten sam organ administracji publicznej najpierw wydaje opinię, a następnie rozstrzyga decyzją kwestię, którą wcześniej opiniował, gdyż obowiązek wydania opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu jest bezwzględny i wynika wprost z treści art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Niemniej obowiązek wydania rzeczonej opinii dot. spraw wszczynanych na wniosek strony, bowiem zgodnie z prezentowanym przez sądy administracyjne stanowiskiem nie ma uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, to powinien zostać zatwierdzony (vide: wyroki NSA: z dnia 16.01.2020 r" sygn. akt 1 OSK 1433/18; z dnia 5.12.2019 r" sygn. akt I OSK 911/18; z dnia 1.03.2017 r., sygn. akt 1 OSK 1063/15; jak również wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.07.2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2643/19). SKO podkreśliło, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Z kolei nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Samo wejście w życie planu miejscowego, w którym przeznaczono część nieruchomości pod budowę drogi publicznej jest wystarczające do uznania, że podział tej nieruchomości jest niezbędny do realizacji tego celu publicznego. Kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać (poz. wyrok WSA z dnia 28 czerwca 2018 r" sygn. akt IV SA/Po 349/18, wyrok WSA z dnia 9 maja 2018 r" sygn. akt II SA/G1 160/18, wyrok WSA z dnia 10 października 2017 r" II SA/Ke 655/17). Zdaniem SKO w niniejszej sprawie bezspornym jest, że dokonany z urzędu podział nieruchomości ozn. nr [...] położonej w R. , stanowiącej własność T. i Z. G. był niezbędny do realizacji celu publicznego, tj. wydzielenia terenu pod drogi publiczne. Strony kwestionują natomiast zasadność przekazania kolejnej części działki na cele publiczne w aspekcie już istniejącego przebiegu przez ich nieruchomość gazociągu, który ogranicza ich prawo własności i sposób zagospodarowania terenu. SKO zaznaczyło, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia organu I instancji. Wprawdzie przy jej rozpoznawaniu, organ odwoławczy nie jest związany jedynie treścią zarzutów kierowanych pod adresem zaskarżonego aktu, gdyż rozpatruje sprawę w jej całokształcie, jednakże jest on związany tym, co stanowiło przedmiot skutecznego zaskarżenia. Dokonując stosownej oceny organ odwoławczy nie może wykraczać poza zagadnienia, które nie były przedmiotem prowadzonego przed organem I instancji postępowania, a następnie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jednakże obowiązany jest do uwzględnienia zarówno obowiązującego w czasie postępowania odwoławczego stanu prawnego, jak również stanu faktycznego. Toteż, jak wyżej wskazano, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Teren działki nr [...] objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta W. dla miejscowości: R. , R. i ul. [...] w W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 31 marca 2011 r. (Mazow. z 2011 r. Nr [...] , poz. 2894; zm.: Mazow. z 2014 r. poz. 3637, z 2015 r. poz. 10892, z 2017 r. poz. 6047 i poz. 8457, z 2018 r. poz. 7330, z 2020 r. poz. 2367 i poz. 8911, z 2021 r. poz. 896 i poz. 7303 oraz z 2022 r. poz. 5156). Teren tejże działki przeznaczony jest w planie w części: - pod poszerzenie publicznej drogi dojazdowej, kat. gminnej ozn. symbolem [...] , - pod poszerzenie publicznej drogi lokalnej, kat. gminnej, ozn. symbolem [...] , - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ozn. symbolem [...] . Po analizie załącznika graficznego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej decyzji, SKO stwierdziło, że przedstawiony powyżej podział jest zgodny z zapisami planu miejscowego. W konsekwencji SKO uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji zapadła w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że nie mogą one odnieść skutku, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodność proponowanego podziału przedmiotowej nieruchomości z planem miejscowym w zakresie wydzielenia terenu pod drogi publiczne, nie zaś zasadność/prawidłowość przebiegu gazociągu przez nieruchomość podziałową. Reasumując SKO wskazało, że dokonując stosownej oceny nie może wykraczać poza zagadnienia, które nie były przedmiotem prowadzonego przed organem I instancji postępowania, te zaś nie dotyczyło zagadnień związanych z rzeczonym gazociągiem. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. i Z. G. (skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 2) art. 32 Konstytucji RP przewidującego zasadę równego traktowania, która ma moc obowiązującą bezpośrednio wszystkie organy władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego, tj. inwestycji drogowej. Nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi wskazać, realizacja jakiego celu publicznego wymagała podziału. Organy, dokonując podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej, ingerują bowiem w konstytucyjne prawo własności i szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymaga okoliczność, dlaczego cel, którym kierował się organ, ma charakter celu publicznego. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Jeżeli zatem plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi, niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego musi uwzględniać określony przebieg drogi publicznej i w konsekwencji odpowiednie wydzielenie gruntów pod tę drogę. Żaden przepis prawa nie zezwala bowiem organowi administracji na ingerencję w przepisy wiążącego mpzp. W niniejszej sprawie jak wynika z akt teren działki nr [...] objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta W. dla miejscowości: R. , R. i ul. S. w W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 31 marca 2011 r. (Mazow. z 2011 r. Nr [...] , poz. 2894; zm.: Mazow. z 2014 r. poz. 3637, z 2015 r. poz. 10892, z 2017 r. poz. 6047 i poz. 8457, z 2018 r. poz. 7330, z 2020 r. poz. 2367 i poz. 8911, z 2021 r. poz. 896 i poz. 7303 oraz z 2022 r. poz. 5156). Teren działki nr [...] przeznaczony jest w planie w części: - pod poszerzenie publicznej drogi dojazdowej, kat. gminnej ozn. symbolem [...] , - pod poszerzenie publicznej drogi lokalnej, kat. gminnej, ozn. symbolem [...] , - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ozn. symbolem [...] . Kwestionowana decyzja jest zatem konsekwencją przyjęcia powołaną wyżej uchwałą przez Radę gminy i miasta W. opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten to zbiór przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Jak już wskazano przepisami tego planu organy gminy są związane, a z kolei ich realizacja wymaga wydzielenia gruntów pod planowane w nim inwestycje celu publicznego. Jednym z takich celów jest właśnie budowa i utrzymywanie dróg publicznych a pozyskanie gruntów pod tego typu inwestycje wymaga przeprowadzenia postępowania podziałowego poprzedzającego postępowanie wywłaszczeniowe. W ocenie Sądu w tym przypadku mamy zatem niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżący tych okoliczności nie kwestionowali, zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestionowali natomiast zasadność przekazania kolejnej części działki na cele publiczne w aspekcie już istniejącego przebiegu przez ich nieruchomość gazociągu, który, w ocenie skarżących, ogranicza ich prawo własności i sposób zagospodarowania terenu. Skarżący nie kwestionują ani procedury podziałowej ani też i tego, że ww podział pozostaje w zgodzie z częścią graficzną i tekstową wiążącego mpzp. W istocie skarżący kwestionują nie samą czynność podziału lecz zasadność przeznaczenia w planie miejscowym konkretnej części ich nieruchomości pod drogę publiczną. Tymczasem wszelkie uwagi właściciela gruntu dotyczące przeznaczenia danego gruntu mogłyby być skuteczne na etapie planistycznej. W świetle powyższego skarga jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Procedura podziałowa nie została naruszona, a sam podział pozostaje w zgodzie z przepisami wiążącego mpzp. Zarówno wszczęcie postępowania, jak i rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.