I OSK 3040/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 512/19 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 lipca 2019 r. oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nieodniesieniu się do zgłoszonego zarzutu dotyczącego oświadczenia o odstąpieniu przez organ od dalszych prac zmierzających do podziału działki [...] obr. [...] i braki te miały wpływ na ustalenie stanu faktycznego, co w konsekwencji przełożyło się na wydanie wadliwych decyzji; 2) art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, w świetle złożonego zarzutu o odstąpieniu przez organ od zamiaru podziału działki i przeprowadzenia w tym zakresie błędnej wykładni, co skutkowało nietrafnym rozstrzygnięciem; 3) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów rozpoznających przedmiotową sprawę, pomimo że decyzje te wydane zostały bez rozważenia całego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że organy wyczerpująco rozważyły okoliczności faktyczne sprawy oraz rozpoznały zarzuty skarżącej dotyczące przesłanek uzasadniających to, iż przeprowadzone postępowanie przed organami obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowo i organy w pełni wykonały nałożone na nie obowiązki związane z poinformowaniem o powodach wydanych rozstrzygnięć i złożonym oświadczeniu przez organ pierwszej instancji stronie o odstąpieniu od podziału wskazanej działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr [...] o powierzchni 0,2599 ha, w obr. [...], KW [...], na nowe działki o nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpił Zastępca Prezydenta Miasta R., a zgodnie z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka ta została w części przeznaczona pod drogą publiczną. Zatwierdzony przedmiotową decyzją podział jest zatem niezbędny dla celów publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących poinformowania skarżącej o zamiarze odstąpienia przez wnioskodawcę od podziału jej działki, wskazało, że zatwierdzenie podziału nieruchomości nie przesądza o wywłaszczeniu wydzielonej działki, jej wykupie ani o terminach faktycznej realizacji planowanej inwestycji na spornej nieruchomości. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podział działki skarżącej został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd zaznaczył także, że podmiot inicjujący postępowanie działowe nie złożył wobec organu prowadzącego postępowanie wniosku o umorzenie postępowania działowego w związku ze zmianą zamiarów inwestycyjnych. Wywiódł przy tym, że zmiana zamiarów inwestycyjnych nie musi polegać na odstąpieniu od realizacji planowanego przedsięwzięcia, ale może oznaczać przesunięcie terminu realizacji tego zadania. Podkreślił także, że przepisy regulujące kwestie podziału nieruchomości nie przewidują określonego terminu realizacji inwestycji jako okoliczności decydującej o możliwości przeprowadzenia postępowania działowego. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestii wpływu pisma strony inicjującej postępowanie działowe co do odstąpienia od zamiaru dokonania podziału nieruchomości skarżącej wskazać należy, że obowiązujące przepisy nie uzależniają możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania działowego od zamiaru realizacji określonego przedsięwzięcia. Zauważyć bowiem należy, że podstawowymi warunkami umożliwiającymi dokonanie podziału nieruchomości (działki) są zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), a w razie jego braku z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Tym samym to te przepisy, a nie zamiar realizacji określonego przedsięwzięcia, wyznacza podstawowy zakres postępowania wyjaśniającego w toku postępowania działowego i to ustalenie zaistnienia tych okoliczności jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Na kwestie dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu zamiary właściwych organów co do rzeczywistej realizacji czy terminu realizacji określonego przedsięwzięcia. Tym samym fakt, że określony podmiot odstępuje definitywnie lub czasowo od zamiaru realizacji tego przedsięwzięcia nie ma znaczenia dla postępowania działowego, o ile nie zostanie on wyrażony w postaci zmiany dokumentów planistycznych oraz wniosku o umorzenie postępowania działowego. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego podmiot inicjujący postępowanie działowe nie występował o jego umorzenie, a wyłącznie zwrócił się o zawieszenie (a nie zakończenie) postępowania działowego, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał jako zamiar czasowego odsunięcia realizacji planowanej inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku braku zmiany dokumentów planistycznych stanowiących przyczynek do dokonania podziału działki, złożenie wniosku o umorzenie postępowania działowego skutkowałoby powstaniem stanu sprawy rozstrzygniętej, co wykluczałoby przeprowadzenie ponownego postępowania działowego w późniejszym czasie (por. art. 156 § 1 pkt 3 kpa) i faktycznym zablokowaniem możliwości realizacji inwestycji wynikającej z planów zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji zatem, gdy jedynym działaniem podmiotu inicjującego postępowanie działowe było wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie toczącego się postępowania, a nie złożenie wniosku o jego umorzenie, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do badania przez organ zamiaru strony co do woli dalszego prowadzenia postępowania. Zauważyć bowiem należy, że działania organu w zakresie kontroli czy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, ogranicza się do podstawy materialnoprawnej określającej prawa lub obowiązki będące przedmiotem rozstrzygania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1992/19). Tym samym zakończenie postępowania przez jego umorzenie z uwagi na brak dalszej chęci osiągnięcia przez organ inicjujący postępowanie rezultatu, który miało przynieść, powinno co do zasady wynikać z wyraźnej inicjatywy tego podmiotu. Przeciwne stanowisko powodowałoby, że każdy organ prowadzący postępowanie przed jego zakończeniem zobowiązany byłby do występowania do podmiotu je inicjującego o wskazanie czy nie odstępuje on od swojego pierwotnego żądania, co powinno znaleźć swój wyraz w obowiązujących przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Skoro zaś przepisy te nie przewidują takiej regulacji, to w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że organy prowadzące postępowanie działowe były zobowiązane do ustalenia, czy podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania, jest nadal zainteresowany uzyskaniem rezultatu wskazanego we wniosku. Tym samym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie doszukał się w postępowaniu organów obu instancji naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ani art. 80 kpa. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa za zasadne. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że argument zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący braku konieczności udziału skarżącej w czynnościach przyjęcia granic dzielonej nieruchomości nie mógł odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Argument ten nie znalazł bowiem swojego odpowiednika w zarzutach skargi kasacyjnej, gdyż skupiają się one wyłącznie na kwestii skierowanego do strony pisma informującego o planach związanych z nieruchomością podlegającą podziałowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast formułować własnych zarzutów skargi kasacyjnej czy modyfikować lub uzupełniać zarzutów wchodząc tym samym w zadania przypisane ustawą profesjonalnemu pełnomocnikowi procesowemu strony. Skoro zatem argument ten nie został powiązany z odpowiadającym mu zarzutem, nie mógł on zostać uwzględniony przez skład orzekający. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, wskazać należy, że pierwszy z wymienionych przepisów reguluje zakres obowiązywania ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako taki nie jest on adresowany do sądu administracyjnego stosującego poszczególne przepisy tej ustawy. Nie jest zatem jasne, w jaki sposób przepis ten mógłby zostać naruszony przez Sąd, zwłaszcza że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do tej części zarzutu. Z kolei art. 3 § 1 ppsa wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten może zostać zatem naruszony wyłącznie w sytuacji, gdy na skutek naruszenia określonych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie przeprowadził prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie można było stwierdzić naruszenia przepisów wskazanych w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej, w związku z czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę, naruszył przepis art. 3 § 1 ppsa. Podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia nie daje w szczególności powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten nie dotyczy bowiem zasad przeprowadzania kontroli działalności administracji publicznej, ale sposobu utrwalenia wyniku przeprowadzonej kontroli. Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jego postanowienia nie wiążą się zatem procesem kontroli działalności administracji publicznej, tj. postanowieniami art. 3 § 1 ppsa. Przyjmując jednakże, że przepis art. 141 § 1 ppsa może stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie pominął także zarzutu skarżącej dotyczącego kwestii pisma o zamiarze odstąpienia od podziału działki. Nie sposób też uznać wywodu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przedstawione go w tej sprawie za lakoniczny czy niezgodny z zasadami logiki. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.