I SA/Wa 1881/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [....] nr [...] z [...] września 1953 r., w którym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...], ozn. numerem hip. [...] [...] i [...] - w odniesieniu do części gruntu stanowiącego własność komunalną, wchodzącego obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zgodnie z zaświadczeniem hipotecznym Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] listopada 1948 r., nieruchomość nr hip. w m.[...] położona przy ul. [...] – w zakresie parceli [...] [...] o powierzchni [...] m2 oraz parceli [...] [...] o powierzchni [...] m2 – na dzień [...] listopada 1948 r. uregulowana była wpisem jawnym na rzecz [...] i [....] małżonków [...] w równych częściach niepodzielnie. Wskazana powyżej nieruchomość znajduje się na terenie objętym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [..](Dz. U. z 1945 r. nr 50 poz. 279). W dniu [...] stycznia 1949 r. [...][...] złożyła wniosek do Zarządu [...] w m [...], w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [..] o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [..][...] nr hip. [...] [...] i [...][...]. W momencie złożenia powyższego wniosku [...][...] już nie żył (zmarł [...] września 1948 r.). Prezydium Rady Narodowej w m. [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1953 r., nr [...] odmówiło [..][...] i [...][...] prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...][...] oznaczonej nr hip. [...], wskazując, że zgodnie z "opracowywanym" planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod zieleń użyteczności publicznej. W dniu [...] marca 1998 r. następca prawny byłych właścicieli nieruchomości przy ulicy [...][...] – [...][...], skierował do Urzędu M. i R. M. w [...] wniosek o unieważnienie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [....] z [...] września 1953 r., odmawiającego przyznania jego rodzicom prawa własności czasowej do gruntu przy ulicy [...][...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w jego ocenie organ dekretowy rozstrzygając oparł się na "opracowywanym", a nie obowiązującym planie zabudowy. Decyzją z [...] czerwca 2000 r., nr [...], Prezes Urzędu M. i R. M. odmówił stwierdzenia nieważności przywołanego wyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [....] w części dotyczącej działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia z 1953 r. obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. [...] nr [....], zatwierdzony przez Naczelną Radę [...] m. [...] w 1949 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była ogólnie ujmując pod użyteczność publiczną, wobec czego nie można uznać, że jest ono jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności. Na skutek wznowienia postępowania, z wniosku [...][...] – współspadkobierczyni dawnych właścicieli spornej nieruchomości, zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2000 r., nr [...], Prezes U. M. i R. M. najpierw odmówił uchylenia decyzji z [....] czerwca 2000 r. (na mocy decyzji z [...] lipca 2002 r., nr [...]), a następnie utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygniecie (na mocy decyzji z [...] sierpnia 2002 r., nr [...]). Rozpoznając złożoną skargę [...][...] od decyzji Prezesa Urzędu M. i R. M. z [...] sierpnia 2002 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2492/02 oddalił skargę. Z uwagi na fakt, nieruchomość, której przedwojennymi właścicielami byli [...][...] oraz [...][...], stanowiła w 1998 r. część działek nr [...] i [...] oraz [...], przy czym działka nr [...] stanowiła własność Gminy [...]-[...], zaś działki ew. nr [...] i nr [...] należały do Skarbu Państwa, wniosek [...][...] z [...] marca 1998 r. dotyczący gruntu stanowiącego własność komunalną, wchodzącego obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...], został przez Prezesa U. M. i R. M. przekazany do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz pierwszy rozstrzygnęło powyższa cześć wniosku [...][...], decyzję z [...] maja 2003 r., nr [...] odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] września 1953 r. nr [....], przedstawiając tożsamą argumentacje co Prezes Urzędu M. i R. M. w decyzji z [...] czerwca 2000 r. (przeznaczenie gruntu na cele publiczne). Po rozpatrzeniu wniosku [...][...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z [....] maja 2003 r. Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodziła się [...][...], która wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2576/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2003 roku, numer [...], oraz orzekła, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu swojego wyroku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest formą nadzoru, postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, mającym na celu wyjaśnienie czy decyzja poddana kontroli w tym trybie posiada jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, ustalenie czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach wytyczonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a. i nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak jest to możliwe w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Tak więc przedmiotem tego postępowania jest jedynie wyjaśnienie czy wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności. Powodem uchylenia przez Sąd obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] było natomiast to, że zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2003 r., nie zostały doręczone [....][...] – stronie niniejszej postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] września 1953 r., nr [...]. Organ wyjaśnił przede wszystkim, że wykonując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oraz wobec braku informacji na temat adresu zamieszkania [...][...], organ zwrócił się pełnomocnika [...][...], o przesłanie aktualnego adresu [...][...] z prośbą o powiadomienie jej o toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik przesłała do organu aktualny adres [...][...] wraz z informacją, że [...][...] "została powiadomiona o treści zawiadomienia". Oceniając natomiast przesłanki nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z dnia [...] czerwca 1950 r., według planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod zieleń użyteczności publicznej, teren niebudowlany, a użytkowanie istniejącego na gruncie budynku możliwe jest do końca 1951 r. bez prawa powiększenia powierzchni użytkowej. Kolegium wskazało również na pismo z [...] września 1953 r. Oddziału Planu Miasta [...] zgodnie z którym, według opracowywanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony pod zieleń użyteczności publicznej - Centralny [...] [...], a budynek przewidziany jest do adaptacji w ramach Centralnego [....] [...], zatem użytkowanie go na cele mieszkalne przewidziane jest do końca 1955 r. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na notatkę służbową z dnia[...] września 1968 r. z której wynika, że cały teren nieruchomości przy ul. [...][...] nr hip. [...] został przeznaczony pod budowę trasy mostowej [...]. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalony [...] kwietnia 1947 r. przez Naczelną Radę [...] m.[....], który uzyskał moc obowiązującą, zgodnie z § 8 i § 16 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.[...] i [...] Zespołu [...] oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. R.P. nr 74 poz. 479), z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] m.[...] o uchwaleniu planu tj. z dniem [...] maja 1949 r. (M.P. Nr A-27, poz. 431). Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach przeznaczonych pod ,,budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi". W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, iż obowiązujący w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] września 1953 r. plan zagospodarowania przestrzennego potwierdza uzasadnienie wskazane w tymże orzeczeniu, będące podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej ze względu na jej przeznaczenie pod użyteczność publiczną. Powyższe zdaniem Kolegium świadczy o prawidłowości orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z 1953 r. Nawet pomimo faktu, iż w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia administracyjnego organ powołał się na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak jak wynika z akt sprawy, organ ten posiadał – na podstawie zaświadczenia z dnia [...] czerwca 1950 r. – informację o przeznaczeniu nieruchomości pod zieleń użyteczności publicznej w planie zagospodarowania przestrzennego, którym był wskazany wyżej plan nr [....]. A zatem odmowa przyznania prawa własności czasowej ze względu na jej przeznaczenie pod zieleń użyteczności publicznej, zgodnie z obowiązującym planem nr [...], była uzasadniona, zdaniem Kolegium, brzmieniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, na podstawie którego wydano orzeczenie administracyjne nr [...] z [...] września 1953 r. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, brak jest przesłanek do uznania, że kontrolowane orzeczenie rażąco narusza prawo tylko dlatego, iż w jego uzasadnieniu powołano się na plan w opracowaniu. Stanowi to oczywiste naruszenie prawa, jednak naruszenie to nie ma, zdaniem Kolegium, charakteru rażącego. Od tego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła [....][....]. Na skutek jego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] decyzją z [....] września 2009 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [....] i stwierdziło nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.[...] nr [...] z [...] września 1953 r. orzekającego o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [....] [...] i [...], w odniesieniu do części gruntu stanowiącego własność komunalną - wchodzącej obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dacie wydania orzeczenia z 1953 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], albowiem w tym czasie nie obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy, a plany zagospodarowania przestrzennego opracowywane były na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946r. nr 16 poz. 109). W ocenie Kolegium, w związku z powyższym, od 1 stycznia 1951 r. ustało również obowiązywanie planów [...], bowiem odpadła ich podstawa prawna. Ten stan rzeczy wyjaśniałby też sformułowanie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia (opracowywany plan), jednak nie sprawia, że orzeczenie to jest zgodne z prawem. Wobec powyższego Kolegium uznało, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia tj. [...] września 1953 r. obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania m. [...] z 1931 r., zgodnie z którym przewidziano tu (w strefie I) zabudowę luźną lub grupową, o dwóch kondygnacjach i 10% powierzchni zabudowy. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym orzeczeniu z [...] września 1953 r., zdaniem Kolegium, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W.(Dz.U. Nr 50, poz. 279), co skutkuje na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdzeniem nieważności ww. orzeczenia. Pismem z [..] lipca 2018 r. Prokurator Prokuratury [...] we [...] zgłosił sprzeciw wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2009 r., nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił decyzji Kolegium wydanie jej w warunkach określonych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, wyrażającym się w naruszeniu przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 21 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W.(Dz. U. z 1945r. nr 50 poz. 279) polegającym na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia [...] września 1953 r., albowiem w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ dekretowy obowiązywał plan zagospodarowania m. [...] z 1931 r., zgodnie z którym na terenie nieruchomości przewidziano zabudowę luźną lub grupową o dwóch kondygnacjach i 10% powierzchni zabudowy, a nie - jak wskazał to skład orzekający w sprawie [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. [...] nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę [...] m.[...] w dniu [...] kwietnia 1949 r., ogłoszony w Monitorze Polskim dnia [...] maja 1949 r. nr [...]. poz. [...], który przewidywał dla niej przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi, a jednocześnie w punkcie 3 uwag do planu wskazano, że tereny ulic [...], [....] i [...] nie podlegają zabudowie i są przeznaczone na drogi i przejścia piesze, co dawało podstawy do unieważnienia orzeczenia z dnia [...] września 1953 r. podczas, gdy prawidłowa ocena stanu prawnego prowadzi do oczywistego wniosku, iż w dacie wydawania orzeczenia administracyjnego z 1953 r. obowiązującym w odniesieniu do nieruchomości [....][...] był przywołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] uznało sprzeciw prokuratora za zasadny i decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z [...] września 2009 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...][...] z 2009 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r., [...], Kolegium decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2018 r., [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że podobnie, jak Prezes U. M. i R. M. skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wprawdzie orzeczenie nie mogło opierać się na opracowywanym planie, jednak w tym czasie obowiązywał w tym rejonie tzw. plan [...] nr [...], obejmujący [...], według którego nieruchomość znajduje się w strefie II, dla której określono następujące przeznaczenie terenu: "budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi ". Plan ten, uchwalony w dniu [...] kwietnia 1947 r. przez Naczelną Radę [...] m. [...], (wykonany w Biurze [...][...] - tzw. [...]), uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 Rozporządzenia Ministra [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. [...] i [...] Zespołu [...] o oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. R.P. nr 74 poz. 479), z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. W. o uchwaleniu planu tj. z dniem [...] maja 1949 r. (M.P. Nr A-27, poz. 431). Następnie Kolegium wyjaśniło, że organ zobowiązany jest ocenić, czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości [...] stanowiła rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W analizowanej sprawie Kolegium uznało, że taka sytuacja nie miała miejsca, i że kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie naruszało prawa w sposób rażący. Na poparcie tej tezy Kolegium wskazało na brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) i wyjaśniło, że odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem Kolegium z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co z kolei prowadzi do wniosku, że skoro zgodnie z istniejącym i opublikowanym planem [...] z 1949 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze, który był przeznaczony na urządzenia wystawowe, sportowe, parki, skwery i drogi, to odmowa przyznania prawa własności czasowej nie naruszała prawa w sposób rażący, zatem decyzję z [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m [...] nr [...] z [...] września 1953 r., należy utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019 r. wywiodła [...][...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła natomiast naruszenie następujących przepisów: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.[...] nr [...] z dnia [...] września 1953 r., w którym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. numerem hip. [...][...] i [...] (dalej jako "Nieruchomość") - w odniesieniu do części gruntu stanowiącego własność komunalną, wchodzącej obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (dalej także jako "Decyzja [...]") wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [..] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (dalej jako "Rozporządzenie administracyjne"), wobec tego, że Decyzja [...] została skierowana do osoby zmarłej, tj. [...][....]; 2) naruszenie przepisu art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie w Decyzji błędnego stanu faktycznego sprawy w zakresie kluczowych dla rozstrzygnięcia faktów, tj. pominięcie faktu, iż postępowanie z wniosku dekretowego było prowadzone wobec [...][...] (osoby zmarłej w 1948 r., czyli jeszcze przed złożeniem wniosku dekretowego co do przedmiotowej nieruchomości) i że Decyzja [...] z 1953 r. wydana została wobec [...][...] (osoby zmarłej w 1948 r.), a nie wobec jego następców prawnych, co potwierdza chociażby znajdujące się w aktach sprawy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po [...], co w konsekwencji doprowadziło SKO do błędnej odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji [...], w sytuacji gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego skutkować powinno stwierdzeniem nieważności Decyzji [....]; 3) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Decyzja [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...]wydanego w dniu 26 października 1945 roku (dalej jako "Dekret"), bowiem brak było przesłanek do odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do Nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w chwili składania wniosku dekretowego co do Nieruchomości, jej właścicielami byli: [...][...] w [...] części oraz jej dzieci – [...][...] i [...][...] zd. [...] po [...] części. Złożony przez [...][...] w 1949 r. wniosek dekretowy rozpoznany został dopiero w 1953 r. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej. Z Decyzji [...] wynika, że została ona skierowana do [...][...] i zmarłego [...][...]. W treści Decyzji [...] wskazane jest bowiem: "Prezydium Rady Narodowej w m.[....] (...) odmawia dot. właść. ob.ob. [...] i [...] małż. [...] prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] Nr. [...] oznaczonej Nr. hip. [...] (...)". Wynika z tego zatem jednoznacznie, zdaniem skarżącej, że Decyzja [...] nie została skierowana do spadkobierców dawnego właściciela, którymi były m.in. dzieci [...][...], a właśnie do zmarłego. Ponadto skarżąca wskazała, że przyczyną do odmownego rozstrzygnięcia tzw. wniosku dekretowego mógł być jedynie plan obowiązujący, a nie opracowywany. Skoro zatem w chwili wydawania Decyzji [...] dla Nieruchomości nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a jedynie był on w trakcie opracowywania, to należy stwierdzić, że w chwili wydawania rozstrzygania przez Prezydium Rady Narodowej wniosku dekretowego co do Nieruchomości nie zaistniały przesłanki do odmownego załatwienia tego wniosku. Dokonanie takiego rozstrzygnięcia przez Prezydium Rady Narodowej jak w Decyzji [...] stanowi zatem rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu, które skutkować powinno stwierdzeniem przez organ nieważności tego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzają ją decyzja tego samego organu z [...] grudnia 2008 r. nie naruszają obowiązującego prawa. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że na podstawie art. 170 i art. 153 p.p.s.a., jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2576/03. Kontrola legalności obecnie zaskarżonej decyzji musi więc być dokonana z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. prawomocnym wyroku Sądu. Z powyższego wyroku wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach wytyczonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak jest to możliwe w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Tak więc przedmiotem tego postępowania jest jedynie wyjaśnienie czy wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przeprowadziło postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż w niniejszej sprawie organ uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...] września 1953 r. nr [...] nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca wywodzi w skardze, że kwestionowane orzeczenie administracyjne z 1953 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, ponieważ zostało skierowane do osoby zmarłej, tj. [...][...]. Zdaniem skarżącej, kwestionowane orzeczenie nie zostało skierowane do spadkobierców dawnego właściciela, którymi były m.in. dzieci [...][...], a właśnie do zmarłego. Fakt skierowania decyzji do osoby, która w chwili wydawania tego orzeczenia nie żyła, przy jednoczesnym pominięciu następców prawnych tej osoby, zdaniem skarżącej, stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 1928 r., które skutkować winno stwierdzeniem nieważności tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ błędnie ustalił również stan faktyczny sprawy w powyższym zakresie, co uzasadnia zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W tym miejscu wskazać należy przede wszystkim, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który badając sprawę merytorycznie nie dopatrzył się wystąpienia okoliczności, które skarżącą na obecnym etapie wywodzi, a które dotyczą skierowania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.[...] z [...] września 1953 r. nr [...] do osoby zmarłej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, jest władny uchylić zaskarżoną decyzję także z powodu innych uchybień niż te, które wskazał skarżący. Może także stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym, mając na uwadze oceną prawną wyrażoną w wyroku z 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2576/03, nie znalazł podstaw do przyjęcia odmiennego poglądu w tym zakresie. Niemniej jednak Sąd oceniając ponownie całokształt rozpoznawanej sprawy stwierdza, że jak wynika z treści orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...][...] z [...] września 1953 r. nr [...], ww. orzeczenie zostało skierowane wyłącznie do [...][...], a nie jak stara się obecnie wywodzić skarżąca, także do zmarłego [....][...]. [...][...] została bowiem wymieniona jako jedyny adresat tego orzeczenia. Powyższe potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy – poświadczenie doręczenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m [...] z [...] września 1953 r. nr [...], z którego wynika, że zostało ono doręczone właśnie [...][...]w dniu [....] września 1953 r. W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącą kwestia, że w treści orzeczenia z [...] września 1953 r. wskazane jest: "Prezydium Rady Narodowej w m.[...] (...) odmawia dot. właść. ob.ob. [...][...] i [...] małż. [...] prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] Nr. [....] oznaczonej Nr. hip. [....] (...)". Zdaniem Sądu, kwestionowane stwierdzenie wynika z przyjętego przez Prezydium Rady Narodowej w m. [...] sposobu opisu nieruchomości objętej rozstrzygnięciem organu, ponieważ jak wynika z zaświadczenia hipotecznego Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] listopada 1948 r., nieruchomość nr hip. [...] w m. [...], położona przy ul. [...], stanowiła współwłasność ustawową małżeńska [...] i [...][...] w równych częściach niepodzielnie. Dlatego też Prezydium Rady Narodowej w m. [...] wymieniło w treści orzeczenia oboje współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, co nie oznacza jednak, że kwestionowane orzeczenie zostało skierowane także do zmarłego w 1948 r. [...][...]. Ponadto, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m. [...] z [....] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], spadek po [...], zamarłym [....] września 1948 r., na podstawie ustawy nabyli: żona [...][...] [...] części spadku, z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku wspólnym, oraz dzieci [....][...] oraz [...][....] zd. [...] po [...] części spadku. Z kolei, jak wynika z oświadczenia skarżącej (vide: protokół rozprawy w dniu [...] sierpnia 2020 r.) w chwili wydania orzeczenia z 1953 r. [...][...] miał [....] lat (urodził się w 1913 r.), natomiast [...][...] [...] lata (urodziła się w 1919 r.). Dzieci [...][...] były zatem pełnoletnie w 1953 r. i mogły działać samodzielnie w ramach postępowania przed organem. Odnosząc się zatem w tym miejscu do zarzutu dotyczącego pominięcia w toku postępowania wszczętego w wniosku dekretowego następców prawnych [...][...], należy zauważyć, że nawet ewentualne pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością kwalifikującą do stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje okoliczności, że w obecnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. brali bądź biorą udział spadkobiercy dzieci [....][...], są nimi bowiem: [...][...], [...][...], [...][...] oraz [..][...] jako spadkobiercy po [...][...] (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] [...]-[...] w [...] z [...] listopada 1987 r., sygn. akt [...], Akt Poświadczenia Dziedziczenia z [...] czerwca 2015 r., Repertorium [...] nr [....]), jak też [...][...] jako spadkobierca po [...][...] (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1991 r., sygn. akt [...], oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1993 r., sygn. akt [...]). Trudno zatem uznać, że następcy prawni [...][...] nie są w niniejszym postępowaniu należycie reprezentowani. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, zarzuty opisane w pkt 1 i 2 skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przechodząc z kolei do oceny ostatniego zarzutu skargi to wyjaśnić należy, że stanowiący podstawę prawną orzeczenia z [...] września 1953 r. przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. (Dz. U. nr 50 poz. 279) przewidywał, że właściciel gruntów, następcy prawni właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina obowiązana jest ten wniosek uwzględnić, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Analiza przepisu art. 7 dekretu prowadzi zatem do wniosku, że negatywną przesłanką przyznania własności czasowej do gruntu nie jest sam fakt określonego przeznaczenia gruntu w planie, a brak możliwość korzystania z gruntu w sposób zgodny z jego planistycznym przeznaczeniem. Dla obszaru [...] w [...], na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], który został uchwalony na posiedzeniu Naczelnej Rady [...] [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r. Z dniem publikacji obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady [...] m.[...] o uchwaleniu niniejszego planu w Monitorze Polskim nr A-27 poz. 533, czyli [...] maja 1949 r. uzyskał on moc obwiązującą. Wynika to z regulacji zawartej w art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. W.(Dz. U. z 1947 r. nr 52 poz. 268). Powyższej oceny nie może zmienić podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w treści orzeczenia z 1953 r. powołano się na opracowywany plan. Nawet pomimo tego niefortunnego stwierdzenia, niewątpliwie w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia za obowiązujący uznać należy plan nr [...], którego postanowienia organ wydający to rozstrzygnięcie uwzględnił, co wynika z treści orzeczenia. W ww. planie teren spornej nieruchomości przeznaczony był "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi". Jednocześnie w punkcie 3 uwag do planu wskazano, że "tereny ulic [...], [...] i [...] nie podlegają zabudowie i są przeznaczone na drogi i przejścia piesze". Wynika z tego, zdaniem Sądu, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystana przez dotychczasowego właściciela bez uszczerbku dla przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym nr [...], co wyłączało możliwość przyznania dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej do tego gruntu. Prawidłowo zatem uznało Kolegium, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.[...] z [....] września 1953 r., nr [...] w odniesieniu do części gruntu stanowiącego własność komunalną, wchodzącego obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Sąd orzekający w pełni podziela powyższe stanowisko organu. Nie sposób przy tym zgodzić z się ze skarżącą, że z dniem 1 stycznia 1951 r. przestał obowiązywać wyżej wskazany plan Biura Odbudowy [...], ponieważ utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.[...], co spowodowało powrót do planowania przestrzennego w myśl dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16 poz. 109), a to spowodowało z kolei, że odpadła postawa prawna uchwalonych wcześniej planów. Powyższe stanowisko skarżącej jest błędne, ponieważ uchylenie podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej czy też aktu prawa miejscowego, nie pociąga za sobą automatycznej eliminacji z obrotu prawnego tych aktów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 178/06). Uwzględniając powyższe trudno zatem uznać za zasadne stanowisko skarżącej, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. [....] nr [...] z [....] września 1953 r., w którym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [....][...], ozn. numerem hip. [...][...] i [...] - w odniesieniu do części gruntu stanowiącego własność komunalną, wchodzącego obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...], zostało wydane w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Organ przeprowadził bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.