I SA/Wa 1354/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]", rej. hip. [...] działka nr [...] z bloku [...]. Miasto [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. wystąpiło o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji podnosząc, że wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w pierwszej instancji w formie decyzji administracyjnej, zatem wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Miasto [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił nie Prezydent [...], jako organ, a Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, która była i jest właścicielem nieruchomości objętej decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponownie sprawę stwierdziło, że nie znalazło podstaw do zmiany kwestionowanego postanowienia. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Miasto [...] nie ma legitymacji do działania na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej we wniosku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w tym do inicjowania takiego postępowania. Kolegium podkreśliło, że co do zasady gmina ma interes prawny w sprawie, która dotyczy jej majątku. Gmina jako osoba prawna może być podmiotem praw i obowiązków, w szczególności gdy chodzi o prawo własności, może we własnym zakresie tym prawem rozporządzać, zgodnie z właściwymi przepisami. Jednakże w ramach procesu administracyjnego, w sprawie w której w ramach imperium rozstrzyga organ wykonawczy gminy w stosunku do elementu jej dominium - gmina traci status strony w dalszym toku postępowania. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń Kolegium przytoczyło stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, Nr 4, poz. 115), gdzie przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Zatem gmina jako osoba prawna - może być stroną postępowania i wtedy organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jednakże gdy ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa to wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przy zastosowaniu odmiennej wykładni, należałoby uwzględnić zasadę ne quis iudex in propria causa, co powodowałby konieczność wyłączenia się organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględniając powyższe Kolegium doszło do wniosku, że w sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, niewymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wniosło Miasto [...] zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że Miasto [...] nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że [...] nie posiada przymiotu strony; 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...] działka nr [...] z bloku [...] i orzekającej o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2008 r. została skierowana m.in. do I. T., który jak to wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie żył od dnia [...] maja 2006 r., w konsekwencji doprowadziło to do rażącego naruszenia prawa, co skutkowało naruszeniem przepisów mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], podczas gdy nie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Miasta [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2018 r., oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, skarżąca podkreśliła, że Miasto [...] jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] bez wątpienia ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Natomiast jako jednostka mająca osobowość prawną i przyznaną konstytucyjnie sądową ochronę swojej samodzielności nie powinno być pozbawiane przymiotu strony i prawa do sądu w sytuacji posiadania interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej jego własność. Miastu [...] przysługiwać powinien zatem przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, o którego wszczęcie skarżąca wnioskowała. Skarżąca jest bowiem właścicielem nieruchomości i w sprawie w/w wniosku działa w sferze dominium, a nie w sferze imperium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Powołany art. 61a § 1 kpa wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie ww. przepisów k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], mocą której Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]", rej. hip. [...] działka nr [...] z bloku [...]. Kolegium uznał bowiem, że Miasto [...] nie ma legitymacji do działania na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej we wniosku decyzji, w tym do inicjowania takiego postępowania. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie stanowisko organu jest prawidłowe. Nie sposób odmówić słuszności stanowisku organy, zgodnie z którym fakt posiadania przez Miasto [...] tytułu własności do w/w nieruchomości nie ma decydującego znaczenia w kwestii oceny istnienia interesu prawnego i przysługiwania legitymacji procesowej strony. Kluczowe znaczenie w tym przypadku ma bowiem pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w składzie niniejszym podziela przy tym w pełni stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W ocenie Sądu powyższe stanowisko odnosi się również do postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się bowiem pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Powyższy pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (np. wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13). Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, znajduje zastosowanie, zdaniem Sądu, także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. W przywołanej już uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Mając na uwadze powyższe wywody stwierdzić należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. Tym samym, zdaniem Sądu, wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.