I SA/Wa 1877/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak sprawy: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2021 r., poz. 735 - dalej jako "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W., dalej "P.", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w K., k.m. [...], obr. [...], [...], oznaczonego jako działki nr [...]o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...], na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm.), decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa opisanego wyżej. P. złożyła odwołanie wskazując że organ I instancji błędnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w posiadaniu P. Po rozpatrzeniu odwołania P. w W. oraz zbadaniu akt sprawy Minister nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego. Oceniana przez Ministra decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] została wydana między innymi na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., (D.U. 2020, poz. 292 ze zm.), dalej "ustawa o komercjalizacji". Zgodnie z art. 34 ww. tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla działek nr [...] i nr [...]. Prawo własności P. zostało przepisane do działu II ww. księgi wieczystej z zamkniętej księgi wieczystej [...] wyk. [...], w której to Skarb Państwa ujawniono jako właściciela przedmiotowego gruntu m.in. na podstawie Traktatu Wersalskiego z dnia 29 czerwca 1919 r. A zatem przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Kolejną przesłanką niezbędną do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. w trybie art. 34 ww. ustawy komercjalizacyjnej jest znajdowanie się w dniu 5 grudnia 1990 r. gruntu Skarbu Państwa w posiadaniu P., i nie legitymowanie się przez P. dokumentami o przekazaniu P. tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowanie się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Stwierdzenie posiadania przez P. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "P." gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (D.U. 2001, poz. 29), dalej "rozporządzenie". P. przedstawiła wypisy z rejestru gruntów sporządzone dla działek nr [...] i nr [...] według stanu na dzień 29 września 2004 r., oświadczenie osób upoważnionych do reprezentowania P. z 18 września 2014 r., w którym wskazano, iż nieruchomość położona w K., obr. [...], km. [...], oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu P. oraz oświadczenie osób upoważnionych do reprezentowania P. nieopatrzone datą, w którym wskazano, iż m.in. przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] stanowią infrastrukturę kolejową. Zdaniem organu II instancji: - wypisy z rejestru gruntów sporządzone dla działek nr [...] i nr [...] według stanu na dzień 29 września 2004 r. nie stanowią dowodu na posiadanie gruntu przez P. w dniu 5 grudnia 1990 r., bowiem nie dotyczą stanu faktycznego i prawnego istniejącego na działkach nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. -ww. oświadczenie bez daty dotyczące zajęcia przedmiotowego gruntu pod infrastrukturę kolejową nie może być uznane za dowód potwierdzający spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego, bowiem nie wskazano w nim czy dotyczy ono stanu na dzień 5 grudnia 1990 r; -oświadczenie z dnia 18 września 2014 r. nie może ono stanowić wyłącznego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego, gdyż nie zostało poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi, iż przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. Poza tym w oświadczeniu z dnia 18 września 2014 r. wskazano, że nie zachowały się pełne dane z rejestru gruntów dla przedmiotowych nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. z wpisem władający P. Tymczasem z pisma Urzędu Miasta K. z dnia 8 grudnia 2005 r. znak [...] wynika że działki nr [...] i nr [...] położone są w pasie po zlikwidowanym torze kolejowym. Zgodnie z art. 7 kpa w postępowaniu administracyjnym co do zasady na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Wprawdzie przepis art. 7 kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W ocenie organu odwoławczego żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez P. tego gruntu Skarbu Państwa. Wobec braku łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 34 ustawy o komercjalizacji organ uznał zgodność z prawem decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b. art. 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o komercjalizacji poprzez odmowę stwierdzenie nabycia na rzecz P. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości. P. wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2019, poz. 2325), dalej "ppsa" sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 34 ustawy o restrukturyzacji, § 2 pkt 1 ppkt 1 i 2 rozporządzenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ustawy o restrukturyzacji, którego treść w zaskarżonej decyzji przytoczył organ odwoławczy. Z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby P. mogły zostać uwłaszczone: • grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, •grunt ten 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu P., •do przedmiotowego gruntu P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Wymienione w powyższym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie na 5 grudnia 1990 r. a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na 27 października 2000 r., co wynika z art. 34 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji. Ustawa nakazuje badać stan posiadania gruntu, co wynika z art. 34 ust. 1 tej ustawy. Na jej gruncie nie zdefiniowano pojęcia posiadania co oznacza zasadność sięgnięcia do definicji zawartej w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem jest podmiot który faktycznie włada rzeczą jak właściciel (posiadanie samoistne) jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy określone władztwo nad rzeczą. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa przepisów ustawy o restrukturyzacji, w świetle płynących z niej skutków prawnych (nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków i urządzeń) uzasadnia twierdzenie, że posiadanie P. o jakim mowa w art. 34 tej ustawy musi dotyczyć posiadania a więc faktycznego władania całą nieruchomością. Dla spełnienia przesłanki posiadania nie jest konieczne wykazanie kto był właścicielem tej nieruchomości. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym władania rzeczą a własność to tytuł rzeczowy do nieruchomości. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości w świetle księgi wieczystej [...], że właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Spełniona została zatem pierwsza z ww. przesłanek. Organ uznał natomiast na podstawie przedłożonych przez P. dokumentów, że nie została spełniona druga z przesłanek – posiadanie. Nie kwestionując, że przedmiotowe działki położone są w pasie po zlikwidowanym torze kolejowym, uznał, że przedłożone przez P. dowody nie są wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanki posiadania. Zdaniem Sądu organ dokonał bardzo powierzchownej oceny przestawionych dowodów a niektórych z nich wcale nie ocenił co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W aktach sprawy znajdują się dowody w postaci: decyzji Prezydenta K. z [...] lutego 1999 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału działki [...] na działki [...] o pow. [...] m2 i działkę [...] o pow. [...] m2, decyzji podziałowej z [...] czerwca 2000 r., Prezydenta K. znak [...] dotycząca podziału działki [...] na działki [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, wykaz zmian gruntowych z 1998 r. z którego wynika, że działki [...] i [...] stały się odpowiednio działkami [...] i [...], decyzja Urzędu Miejskiego w K. o naliczeniu opłat za istniejące prawo zarządu od 1 stycznia 1986 r. przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w K. z załącznikiem w którym figuruje działka [...] o pow. [...] m2. Organ nie ocenił tych dokumentów a ocena ta może mieć wpływ na wynik sprawy i ustalenia co do kwestii posiadania przez P. wymienionych w decyzji działek ewidencyjnych. Już pobieżna analiza tych dokumentów wskazuje, że pierwotnie istniała działka o nr ew. [...] o pow. [...] m2, która została podzielona na działki [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. Z tym, że obie te działki nie mogły powstać wyłącznie z działki [...] ponieważ działka ta jak wynika z wykazu zmian gruntowych miała powierzchnię [...] m2 podczas gdy z decyzji Prezydenta miasta K. z [...] lutego 1999 r. wynikało, że działka ta miała powierzchni [...] m2. Oznacza to, że w istocie obie te działki powstały nie tylko z działki [...] ale i z działki [...] – których łączna powierzchnia wynosi – jak to wynika ze zmian gruntowych właśnie [...] m2. Działka [...] o pow. [...] m2 figuruje natomiast w decyzji o naliczeniu opłat. Z działki [...] powstały natomiast działki [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 a następnie z działki [...] powstały działki [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 – łącznie [...] m2 tak jak to wynika z decyzji Prezydenta K. z [...] lutego 1999 r. i [...] czerwca 2000 r. Gdyby zatem organ dokonał prawidłowej analizy zebranych przez siebie dowodów musiałby dojść do wniosku, że przedmiotowe działki powstały nie tylko z działki [...] ale i z działki [...], która figuruje w decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu przez P.. Na powyższe kwestie zwrócił zresztą uwagę Wojewoda [...] w piśmie do Prezydenta Miasta K. z [...] października 2007 r. Pismo to zostało pominięte przez organ. Ponadto w aktach znajduje się informacja, że działka [...] figuruje w załączniku do decyzji nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych. Skoro by tak było to zasadnym przyjęcie, że obie omawiane działki nr [...] i [...] mogły być w posiadaniu P. skoro powstały m.in. z działki [...]. Rozporządzenie Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "P." gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji wymienia dokumenty na podstawie których P. może potwierdzić posiadanie gruntów: Są to: 1) odpis z księgi wieczystej, zaświadczenie z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez P., 2) wypis z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypis z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo P., dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innej umowy, 5) decyzja lokalizacyjnej, 6) pozwolenie na budowę, 7) dokument poświadczający fakt ponoszenia przez P. opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) inne dokumentów potwierdzających realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczących o poniesieniu przez P. własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takich, jak: a) sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji, b) decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje, c) umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji, d) orzeczenia i protokoły z badania bilansów. Gdyby te dokumenty się nie zachowały stwierdzenia posiadania można dokonać na podstawie art. 75 kpa. Znajdujące się w aktach dokumenty w postaci wypisów z rejestru gruntów, decyzji podziałowych, protokołów ustalania granic mają charakter urzędowy i nie zostały podważone przez organ jako wiarygodny dowód w sprawie. Trzeba również pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym nie jest wykluczone odnoszenie się do zasad doświadczenia życiowego i domniemań prawnych. Te pierwsze wskazują, że skoro dla nieruchomości ustalono opłatę z tytułu sprawowania zarządu i niespornym jest, że przez te działki przebiegały tory kolejowe to oznacza, że nieruchomość z dużym prawdopodobieństwem była w posiadaniu P. Zdaniem Sądu, nie zostało w toku postępowania zaprzeczone, aby ten grunt był w posiadaniu innego podmiotu niż P. a tylko w takiej sytuacji, biorąc pod uwagę domniemanie posiadania o jakim mowa w art. 339 kodeksu cywilnego, możnaby wykluczyć, że P. nie władała tym gruntem jak posiadacz tym bardzie że sam organ stwierdził istnienie śladów po torze kolejowym. Tym samym twierdzenia organów co do braku wykazania spełnienia przesłanki posiadania są co najmniej przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd uzyska decyzję decyzji nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2000 r., dokonana oceny znajdujących się w aktach pozostałych dowodów, mając na uwadze ocenę przestawioną przez Sąd a następnie na ich postawie ustali czy P. było w posiadaniu obu działek ewidencyjnych na datę wskazaną w ustawie o komercjalizacji. Zgodzić się jednocześnie należy z organem, że przedłożone przez stronę dowody oświadczeń jako nie odzwierciedlające stanu na 5 grudnia 1990 r. samodzielnie nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie (wypisy z rejestru gruntów, oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania P.). Na gruncie kpa dowodzenie jednak może opierać się, tak jak to wskazano wyżej, na domniemaniach, ale i na wnioskowaniu o okolicznościach faktycznych wynikających z różnych dowodów, które dopiero w całości mogą prowadzić do ustalania faktów istotnych w danej sprawie. Ma przy tym skarżąca rację wywodząc, że to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Obowiązkiem natomiast podmiotu inicjującego postępowanie jest współdziałanie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W tej sprawie jednak organ mimo, że zgromadził szeregi istotnych dokumentów nie ocenił ich w sposób rzetelny a wnioski płynące z dokonanej przez organ oceny są przedwczesne jak chodzi o wykazanie spełnienia przesłanki posiadania. Co do przesłanki braku dokumentów o przekazaniu gruntów w posiadanie w formie przewidzianej prawem istotnie takich dokumentów P. nie przestawiło. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804) i opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).