I OSK 927/21

Dnia 4 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 857/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 857/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w gminie [...], obręb [...], k.m. 3, oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka Akcyjna (cyt.): " w oparciu o art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. (cyt.): "art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] i przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa"; 2. przepisów postępowania, to jest: a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i (cyt.): "przekazanie do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a." wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tym niemniej istotne w tym przypadku było to, że skarga ta nie została w pełni prawidłowo pod względem formalnym sformułowana. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie tylko bowiem podał błędną samą podstawę wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż w tym zakresie wskazał na art. 50 § 1 p.p.s.a. (a który to przepis odnosi się do skargi a nie skargi kasacyjnej), ale – co ważniejsze – całkowicie niepoprawnie określił zarzut materialnoprawny. Tymczasem, po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Ponieważ zaś – jak wyżej wspomniano - zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony we wskazanym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., powoduje, że Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej, to przytoczenie zarzutów kasacyjnych musi być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy zatem podać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.), a co oznacza, iż jako zarzut kasacyjny trzeba wskazać: konkretny przepis prawa, nazwę aktu, w którym się on znajduje oraz miejsce publikacji tego aktu a także precyzyjne wyjaśnienie, na czym – w ocenie autora skargi kasacyjnej – polegało w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż przyjęta w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania przepisu. Wymogów tych – w zakresie zarzutu obrazy prawa materialnego - nie spełnia przedmiotowa skarga kasacyjna. Jako zarzut skarżąca wskazała w niej na naruszenie (cyt.) "art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości". Uszło jednak uwagi autora skargi kasacyjnej, że artykuł 80 w/w ustawy zawsze składał się z kilku ustępów a zatem obowiązkiem osoby sporządzającej skargę kasacyjną było dokładne wskazanie określonej jednostki redakcyjnej powyższego artykułu, której treść normatywna została uczyniona przedmiotem zarzutu. Ponadto artykuł 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podlegał kilkukrotnej nowelizacji. Pierwotnie artykuł ten dotyczył kwestii odszkodowawczych a następnie od dnia 10 kwietnia 1991 r. treść jego uległa całkowitej zmianie bo zaczął on regulować kwestie związane z gruntami państwowymi. Kolejną przy tym nowelizacją, która weszła w życie z dniem 23 listopada 1994 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 601), artykuł 80 omawianej ustawy otrzymał również dodatkowy ustęp, tj ust. 1a. Poza w argumentacji towarzyszącej tak określonemu "zarzutowi" nie wyjaśniono w ogóle, dlaczego - zdaniem autora skargi kasacyjnej - stanowisko Sądu Wojewódzkiego, wyrażone w zaskarżonym wyroku, było wadliwe lub, iż wyrok ten z innych przyczyn w sposób istotny naruszał prawo. Jako argumentację przytoczono tylko pewien fragment wypowiedzi, stanowiącej zdanie niedokończone (cyt. - "poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] i przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa") a zatem argumentacja ta była całkowicie niezrozumiała. W takim zatem stanie rzeczy nie można było więc mówić, że autor skargi kasacyjnej przytoczył w niej podstawę kasacyjną, wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W rezultacie więc skład orzekający miał jedynie możliwość odniesienia do zarzutów procesowych a dokonując ich oceny uznał, że nie były one uzasadnione. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja, to jest decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez [...] w [...] , prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w gminie [...], obręb [...], k.m. 3, oznaczonego jako działki: nr [...]o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], została wydana na wniosek [...] S.A. w [...] z dnia 2 marca 2004 r. We wniosku tym skarżąca Spółka wnosiła o uwłaszczenie jej na w/w działkach, podnosząc, że w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się one w jej zarządzie, uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich a ponadto w/w grunt nie jest ujawniony w żadnej księdze wieczystej. W toku postepowania okazało się jednak, że zaszła konieczność uregulowania przez Starostę Powiatu [...] stanu prawnego w/w nieruchomości poprzez ustalenie osoby ich właściciela. Fakt ten spowodował zawieszenie postępowania administracyjnego (postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r.) a Starosta (statio fisci Skarb Państwa) wystąpił do sądu powszechnego ze stosownymi wnioskami o zasiedzenie. Następstwem tego postanowieniami z dnia [...] lutego 2012 r. (sygn. akt I Ns [...]) Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że Skarb Państwa nabył z dniem 10 lipca 2006 r. przez zasiedzenie własności nieruchomości położonej w [...] gmina [...], stanowiącej działkę o numerze [...] o powierzchni [...] ha a analogicznym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (sygn. akt I Ns [...]) ten sam Sąd stwierdził, iż Skarb Państwa nabył również z dniem 10 lipca 2006 r. przez zasiedzenie własności nieruchomości położonej w [...] gmina [...], stanowiącej działkę o numerze [...]o powierzchni [...] ha. Z tego powodu Minister, powołując się na fakt, że wydawana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny a zatem odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r., a nabycie prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie jest pierwotnym sposobem nabyciem własności i następuje z mocy prawa z chwilą spełnienia ustawowo określonych przesłanek z art. 172 Kodeksu cywilnego, przyjął, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe działki gruntu nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Minister wskazując bowiem na związanie – w rozumieniu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.a.) – w/w prawomocnymi postanowieniami Sądu Rejonowego w [...] stwierdził, że nabycie prawa własności przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa miało miejsce dopiero w dniu 10 lipca 2006 r. Tym samym nie było możliwe uznanie, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. działki te stanowiły własność państwową. Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki, podkreślając, że jego zdaniem dokonana przez organy obu instancji ocena rozpatrywanej sprawy była prawidłowa i znajdowała uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Oceniając zatem zawarte w [...]- Spółka Akcyjna w [...]zarzuty obejmujące: art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. i art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznał, że w swej istocie zmierzały one do rewizji ustaleń dokonanych przez sąd powszechny. W sytuacji zaś, w której organy dysponowały prawomocnymi orzeczeniami sądu nie mogły dokonywać ponownej oceny osądzonych spraw, jak też nie mogły dokonywać odmiennych ustaleń faktycznych. Z tego powodu Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa procesowego. Nie sposób bowiem - jak stwierdził – było (cyt.): "uznać, że wobec jednoznacznych rozstrzygnięć sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie spornej nieruchomości, organy były zobligowane czynić dodatkowe ustalenia faktyczne". Ponadto, jak wyjaśnił Sąd I instancji, (cyt.): " Skuteczne powołanie się na naruszenie art. 7 k.p.a. może odnieść skutek jedynie w sytuacji, kiedy miałoby to wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją." W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.- poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej twierdziła, że organy umożliwiły Spółce wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz brak możliwości przedstawienia przez Spółkę w postępowaniu jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do spornych nieruchomości. Poza tym – jej zdaniem – Sąd Wojewódzki (cyt.): "ograniczył się do ogólnych li tylko stwierdzeń o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec zasiedzenia nieruchomości. Sąd powinien poddać te stwierdzenia uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa, mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych kwestii spornych" W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej jej autor nawet nie wskazał na tego rodzaju zależność a nie wynika ona także z całości dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Skuteczne zaś powołanie się na popełnienie przez organ ewentualnych uchybień procesowych może mieć doniosłość prawną tylko wtedy, gdyby uchybienia takie mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W świetle zaś faktu, że zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję organu wojewódzkiego o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej ze względu na treść wyżej opisanych postanowień Sadu Rejonowego w [...], twierdzenia skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał procesowy nie mają żadnej skuteczności. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą zaś tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (Kodeks Postępowania Cywilnego – Komentarz pod red. prof. dr hab. Kazimierza Piaseckiego, wyd. C.H.BECK, Warszawa 1996, tom I str. 1085 i nast.). W doktrynie zgodnie przyjmuje się też, że podstawowym celem regulacji z art. 365 § 1 k.p.c. jest zapewnienie orzeczeniom prawomocnym formalnie cech niewzruszalności i stabilności w celu uniemożliwienia ich wzruszenia i zapewnienia należytej ochrony prawnej zawartym w nich rozstrzygnięciom. W ocenie składu orzekającego, dodać też trzeba, że funkcjonujący w państwie system prawa musi być traktowany jako jednolita, spójna całość, która daje pewność poszanowania treści orzeczeń wydanych przez uprawnione do tego organy władzy publicznej, w tym sądy powszechne. W rezultacie zaakceptowanie stanowiska skarżącej oznaczałoby, że fakt wydania przez Sąd Rejonowy w Myszkowie w/w prawomocnych postanowień nie miał żadnego, prawnego znaczenia a ponadto doszłoby w ten sposób w istocie rzeczy do weryfikacji w trybie administracyjnym rozstrzygnięć zawartych w prawomocnych postanowieniach sądu powszechnego. To zaś z całą pewnością naruszałoby regulacje zawartą w art. 365 § 1k.p.c. Dodać przy tym trzeba, że w obu postepowaniach o stwierdzenie zasiedzenia skarżąca brała udział jako strona a w związku z tym miała możliwość przedstawienia przed sadem powszechnym własnej oceny stanu faktycznego jak i interpretacji przepisów prawa stan ten normujących. Z tego też zatem m. in. powodu zarzucanie obecnie organowi, że nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy a w rezultacie, że wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, jak również braku zapewnienia Spółce możliwości przedstawienia jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do spornych nieruchomości, nie mogło odnieść żadnego skutku. Dodać też trzeba, że nie można się było też zgodzić ze stanowiskiem, iż zaskarżony wyrok miał charakter ogólnikowy bo nie zwierał dokładnej analizy i wyjaśnienia występujących w nim zagadnień. Wręcz przeciwnie, Sąd Wojewódzki bardzo starannie i rzeczowo wyjaśnił całość występującej w tym przypadku istoty sprawy i dokładnie stanowisko swoje w tym zakresie umotywował. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.