I SA/Wa 1760/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Y. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lipca 2023 r. nr SKO/I/I/1328/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postanowienia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r., nr SKO/I/I/1328/2023, wydanym po rozpoznaniu zażalenia Y. L. (dalej też jako Skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] (działającego z upoważnienia Burmistrza Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – dalej też jako Burmistrz) z dnia 16 czerwca 2023r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca w dniu [...] marca 2022 r. złożyła do Burmistrza wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Burmistrz pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. wezwał Skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez doręczenie przetłumaczonego na język polski i poświadczonego przez polski Sąd aktu rozwodowego, zakreślając 3-miesięczny termin na wykonanie wezwania liczony od dnia jego doręczenia. Jednocześnie Skarżąca została pouczona, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkowało pozostawieniem jej podania bez rozpatrzenia. Pomimo upływu terminu oznaczonego w piśmie Burmistrza Skarżąca nie zastosowała się do wezwania. W konsekwencji Burmistrz w dniu 21 lipca 2022 r. skierował do Skarżącej zawiadomienie o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. Następnie Skarżąca w dniu 12 czerwca 2023 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci S. L. i M. L. Po zapoznaniu się z tym wnioskiem, postanowieniem z dnia 16 czerwca 2023 r. Burmistrz odmówił Skarżącej wznowienia postępowania argumentując, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, a postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza. Podniosła w nim, że jej wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego został pozostawiony bez rozpoznania, a ona nie brała udziału w postępowaniu ponieważ korespondencja Burmistrza była przesyłana na niewłaściwy adres i żadna korespondencja w sprawie do niej nie dotarła. Kolegium postanowieniem wspomnianym na wstępie, wydanym po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Jak wyjaśniło Kolegium, stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić zarówno z urzędu jak i na żądanie strony, za wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i 145b k.p.a., gdzie postępowanie może być wznowione tylko na żądanie strony, w sytuacji zaś gdy do właściwego organu wpływa podanie o wznowienie postępowania, to obowiązkiem tego organu jest rozstrzygnięcie tego żądania, poprzez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oznacza to, że pierwszy etap postępowania polega na zbadaniu, czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja, czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145 § 1 k.p.a. i czy zachowany został termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148, art. 145a § 2 i 145b § 2 k.p.a. Co do zasady, w tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Kolegium dostrzegło, że w sprawie nie została wydana żadna decyzja, zatem nie może być mowy o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Jednocześnie SKO zastrzegło, że wniosek Skarżącej o przyznanie świadczeń rodzinnych winien zostać rozpatrzony przez organ pierwszej instancji i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego winna zostać wydana decyzja zgodnie z przepisami prawa materialnego tj. ustawą o świadczeniach rodzinnych. Kończąc Kolegium odniosło się do złożonego przez Skarżącą ponaglenia na bezczynność Burmistrza wskazując, że postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. nr SKO/I/I/1138/2023 orzeczono, że organ nie dopuścił się bezczynności. Wnioskodawczyni wywiodła skargę na postanowienie Kolegium z dnia 14 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. 2) przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 162 k.p.a. poprzez rozpoznawanie sprawy przez organ który nie jest organem pierwotnym, kierowanie korespondencji przez Centrum Usług Społecznych w [...] na adres inny niż adres do korespondencji w wyniku tak oczywistego błędy została wydana decyzja z którą Skarżąca się nie zgadza. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przez wojewódzkie sądy administracyjne przy uwzględnieniu kryterium legalności. Sąd ocenia więc czy zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Jednocześnie jednak zaskarżony akt może zostać uchylony jedynie wówczas, gdy w ramach sprawowanej kontroli sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też P.p.s.a.), stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. b). Przedmiotem kontroli w sprawie zawisłej przez Sądem na skutek skargi Y. L. jest postanowienie SKO w [...] z dnia 14 lipca 2023 r., którym to postanowieniem Kolegium uznało za prawidłowe postanowienie Burmistrza Miasta [...] o odmowie wznowienia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej z dnia [...] czerwca 2023 r. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego, czy materialnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, stosownie do art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W konsekwencji złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), tj. ustalenia, czy: 1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Należy więc przyjąć, że przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się wspomniane formalne przesłanki wznowienia postępowania, a fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona - postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Dodać należy, że do przesłanek formalnych wznowienia postępowania należą posiadanie legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, zachowanie określonych ustawowo terminów do złożenia podania, a także zakończenie postępowania, które ma zostać wznowione decyzją mającą walor ostatecznej. Dopiero gdy przesłanki te zostaną spełnione możliwe jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, gdzie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). Zatem w fazie wstępnej organ powinien ograniczyć się do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania i nie może wyrażać ocen do meritum sprawy, czyli co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, tj. wady kwalifikowanej wskazanej w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1814/19 oraz powołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie Skarżąca w piśmie z dnia 12 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) zwróciła się do Burmistrza o wznowienie postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych na córki S. i M. L. wskazując, że do dnia dzisiejszego nie została jej doręczona jakakolwiek decyzja w tym przedmiocie. Jako podstawę prawną swojego żądania Skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podstawę wznowienia postępowania stanowi m.in. niezawinione przez stronę niewzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Skarżąca w swoim piśmie argumentuje zaś, że ta przesłanka wznowienia została spełniona bowiem Burmistrz wszelką korespondencję kierowaną do niej adresował błędnie na ul. [...], [...] [...], podczas gdy prawidłowy adres jej zamieszkania to [...] w [...]. Ta oczywista omyłka Burmistrza miała spowodować, że Skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się co prawda, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń, co do zasady, następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku, gdy wnioskodawca wskazuje na swój niezawiniony brak udziału w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wydanie postanowienia o jego wznowieniu i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Nadal bowiem organ, do którego wpłyną wniosek o wznowienia postępowania, zobligowany jest ocenić pozostałe kwestie formalne, będące przedmiotem analizy we wstępnej fazie tego postępowania. Co więcej, przyjmuje się również, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego pisma w sposób nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie odmówiły Skarżącej wznowienia postępowania wskazując, że sprawa zainicjowana jej wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że wznowione może zostać tylko postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, zatem – jak wspomniano – ustalenie, czy w sprawie została już wydana decyzja i czy decyzja ta ma charakter ostateczny jest przedmiotem weryfikacji we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego. Uzyskanie negatywnej odpowiedzi na któreś z tych pytań wyklucza możliwość wznowienia postępowania i stanowi okoliczność uzasadniającą wydanie, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc argumentował Burmistrz, a następnie SKO na rzecz tezy, że wznowienie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem Skarżącej nie jest możliwe. To bowiem nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, a wobec bezskutecznego upływ terminu zakreślonego Skarżącej na uzupełnienie braków podania jej wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Kolegium odpowiada prawu. Organ prawidłowo – w sposób pełny przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające na tym etapie sprawy toczącej się trybie wznowienia. O tym, że Kolegium rozstrzygnęło tę sprawę kompleksowo świadczą chociażby wskazane organowi pierwszej instancji zalecenia co do dalszego toku postępowania. Kolegium dostrzegło, że aktualnie Burmistrz dysponuje prawidłowo sporządzonym wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego i powinien rozpoznać to żądanie co do istoty w postępowaniu zwykłym, gdyż to dotychczas nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Brak takiej decyzji wydanej w postępowaniu przeprowadzonym w zwyczajnym trybie postępowania administracyjnego stanowi zaś przesłankę wyłączającą możliwość wznowienia tego postępowania, co prawidłowo stwierdziło Kolegium zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty i argumenty przedstawione w skardze nie znajdują uzasadnionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.