I SA/Wa 1720/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na czynność Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania numeru porządkowego nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza W. na rzecz J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił J. W. nadania numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Odmowa nadania numeru miała miejsce przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. J. W. wystąpił do Burmistrza [...] o nadanie numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Był to kolejny jego wniosek o nadanie owego numeru, po uprzednio wyrażonym w tej materii negatywnym stanowisku organu. Do wniosku dołączył mapę dla celów projektowych w skali 1: 500, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2019 r. za nr [...], na której uwidoczniony jest ww. budynek. Według informacji z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu [...], przedmiotowy budynek, o pow. zabudowy [...] m2 , ma charakter mieszkalny, a wybudowany został w 1982 r. Jako współwłaścicieli nieruchomości ujawniono w ewidencji J. R. (w udziale ¼) oraz J. W. (w udziale ¾). W ewidencji odnotowano (niezgodnie z rzeczywistością), że nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...]. Faktycznie jest to księga nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość od pasa drogi publicznej (ul. [...]) zlokalizowanej po jej północno-wschodniej stronie, oddzielają działki nr [...] i [...]. W obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r - po stronie wschodniej działki nr [...] przewidziano lokalizację drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], łączącą się z ul. [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, pismem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz [...] poinformował J. W. o braku możliwości nadania budynkowi na działce nr [...] numeru porządkowego, wskazując, że nieruchomość ta nie jest położona bezpośrednio przy ulicy [...] i nie ma do niej prawnie i faktycznie ustalonego dostępu. Odnosząc się zaś do przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obsługi komunikacyjnej tej działki z ul. [...] z drogi wewnętrznej, Burmistrz [...] zwracał uwagę, że ta w chwili obecnej nie została geodezyjnie wyznaczona. Krańcowo wyjaśnił, że nadanie numeru porządkowego dla nieruchomości [...], będzie możliwe po przedłożeniu właściwego nie tylko faktycznego, ale również prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przez działki [...] i [...] lub ustanowienie postanowieniem sądu drogi koniecznej. Właściciele nieruchomości [...] i [...] poł. w [...] w każdej chwili mogą bowiem przesunąć ogrodzenia do granic swoich nieruchomości i wskazany w toku postępowania przez wnioskodawcę faktycznie realizowany dostęp do działki nr [...] jak również adres będzie pozostawał niewykonalny. Na odmowę nadania przez Burmistrza [...] numeru porządkowego dla ww. zabudowanej nieruchomości, J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia bezskuteczności tej czynności i zasadzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania. Domagał się również stwierdzenia bezskuteczności uprzednio w tej materii podejmowanych czynności Burmistrza z [...] września 2019 r., [...] marca 2020 r. i [...] marca 2020 r. W obszernych motywach skargi, zwracał uwagę, że art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.) dalej: "pgik", nakłada na właścicieli i władających nieruchomościami zabudowanymi obowiązek umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym ustalonym przez wójta (burmistrza lub prezydenta w miastach), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych (art. 47a ust. 5 pgik). Przepis art. 47a ust. 6 pgik określa zaś zawartość wniosku (imię i nazwisko lub nazwa wnioskodawcy oraz jego adres; określenie przedmiotu wniosku, informacja o położeniu budynku, którego dotyczy wniosek). Wydane z kolei z upoważnienia ustawy rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125) określa wzór wniosku oraz sposób dokumentowania informacji o położeniu budynku, przez przedłożenie "kopii mapy: zasadniczej, ewidencyjnej, z projektem podziału, topograficznej w skali nie mniejszej niż 1:10 000 lub kopii projektu zagospodarowania działki lub terenu."(załącznik do rozporządzenia, pkt 3 objaśnień). Prawodawca nie wymaga zatem ani wskazania tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości ani dowodów legalności budowy, czy też udokumentowania istnienia dostępu do drogi publicznej i prawa do korzystania z niego. Nie uzależnił on zatem nadania numeru porządkowego od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, w szczególności od dostępu nieruchomości do drogi publicznej, zwłaszcza w określonej formie prawnej - tak jak ma to np. miejsce w przypadku akceptacji podziału nieruchomości (art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) czy ustalaniu warunków zabudowy (art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie upoważnił też gmin do ustalania własnych wniosków o nadanie nieruchomości numeru porządkowego, ani nie określił innych danych - poza zapisanymi w ustawie i rozporządzeniu - jakich miałyby ona prawo żądać od wnioskodawców. Odwołał się przy tym do stanowiska wyrażonego przez Głównego Geodety Kraju w piśmie z [...] czerwca 2020 r. , w którym organ ów wprost stwierdzał, że "...wskazane przepisy prawa (pgik oraz powołane rozporządzenie MAiC - przyp. skarżącego) nie upoważniają organu właściwego do badania legalizacji lub dopuszczenia budynku do użytkowania i z powodu związanych z tym wątpliwości, udzielenia odmowy nadania numeru porządkowego. Wątpliwości co do legalności wybudowania budynku i dopuszczenie go do użytkowania powinny zostać przekazane właściwym organom. W związku z powyższym jeśli wniosek spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa to urząd nie ma podstaw, aby odmówić ustalenia numeru porządkowego". Skarżący podkreślał przy tym, że nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom jest obowiązkiem gmin, wypełnianym w interesie lokalnej społeczności i obsługujących ją instytucji, a nie wyłącznie w interesie władających nieruchomościami. Numerowanie ma zapewnić ład, przestrzenną regularność, przewidywalność kolejnych numerów oraz unikalność jego elementów. Odmowa zatem nadania numeru narusza te interesy i oczekiwania a władających nieruchomościami naraża na odpowiedzialność za brak numeru, przewidzianą w kodeksie wykroczeń. Brak numeru utrudnia także pracę służbom ratunkowym, policji i innym, a opóźnienie pomocy wywołane poszukiwaniami nieruchomości - gdy czas na pomoc liczy się w minutach - może zagrażać ludzkiemu życiu. To zaś może narazić organy gminy na odpowiedzialność karną (niedopełnienie obowiązków ze szkodą dla interesu publicznego i prywatnego - art. 231 k.k.), nie wspominając o moralnej. Odmowa nadania numeru jest w takiej sytuacji trudno wyobrażalna, mogłaby mieć miejsce jedynie wyjątkowo i w szczególnych wypadkach, które byłyby z pewnością określone przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, ze ustalenie numeru porządkowego dla działki nr [...] nie jest możliwe ze względu na brak jej połączenia z ulica [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż odmowa nadania numeru porządkowego nieruchomości (a dokładniej rzecz ujmując budynkowi mieszkalnemu posadowionemu na działce, stanowiącej współwłasność skarżącego) nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Materia dotycząca nadawania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na podstawie jej art. 47b ust. 5 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z art. 47a ust. 5 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Z kolei w myśl ust. 4 pkt 5 ww. przepisu ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Samo nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań przewidzianych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pgik. Z kolei właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają mają obowiązek - stosownie do przepisu art. 47b ust. 1 omawianej ustawy - umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Nadanie numeru porządkowego, jak też odmowa jego nadania realizowana jest, – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i co jest w sprawie niesporne – w formie materialnotechnicznej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Co przy tym istotne ustalając w tej uproszczonej procedurze numer budynku organ nie rozstrzyga sporu o prawo, nie stwierdza określonego stanu rzeczy, ani nie decyduje o sytuacji prawnej żadnego podmiotu. Przypisuje jedynie dany numer do wskazanego budynku, co jest czynnością faktyczną, o charakterze technicznym (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r. I OSK 4370/18, Lex nr 2695683). Mimo, że podejmowane w tym aspekcie działania organu nie przybierają formy decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie są wyrazem załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i nie mają w związku z tym do niech zastosowania przepisy tego kodeksu, nie oznacza to, że przy ich realizacji organ może działać w sposób dowolny. Jedną wszak z fundamentalnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada legalizmu, zakładająca działania wszelkich organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Konsekwencją jej istnienia jest zaś to, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencje (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę praw i obowiązków obywateli. Wyklucza ona zatem dopuszczalność jakiejkolwiek arbitralności w sferze działalności organów. Wychodząc zatem z tej zasady stwierdzić należy, że aby z powodów wskazywanych w motywach zakwestionowanej czynności (brak prawnie i faktycznie ustalonego dostępu nieruchomości do drogi publicznej) można było skutecznie i zgodnie z prawem odmówić stronie nadana numeru porządkowego dla należącej do niej zabudowanej nieruchomości, tego rodzaju przyczyny musiałyby wynikać wprost z mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Te natomiast – jak zasadnie wywodził skarżący - w żaden sposób nie uzależniają możliwości nadania numeru porządkowego od spełnienia warunku dostępności danej nieruchomości do drogi publicznej. Warunkiem jego ustalenia na żądanie jednostki, wynikającym z przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, są bowiem wymogi dotyczące: rodzaju zabudowy istniejącej, tudzież projektowanej, na nieruchomości; formy wniosku i osoby, która może go wnieść. Istotne zatem jest by nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym (wybudowanym, w trakcie budowy bądź prognozowany do wybudowania), względnie przeznaczonym do stałego lub czasowego przebywanie ludzi (art.47a ust. 4 pkt 5 pgik). Złożony w tym przedmiocie wniosek pochodził od osoby zainteresowanej - którą może być, jak wynika to z ust. 5 art. 47a powołanej ustawy, zarówno właściciel jak też ujawniona w ewidencji gruntów i budynków osoba władająca nieruchomością pod innym tytułem, a także by zawierał on dane określone w ust. 6 art. 47a (tj. imię i nazwisko lub nazwę wnioskodawcy oraz jego adres, określenie przedmiotu wniosku, informacje o położeniu budynku według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków). Winien on przy tym być złożony na urzędowym druku określonym w załączniku nr 1 i zwierać załącznik mapowy. Te wszystkie zaś wymogi w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zostały spełnione. Oznacza to, że zanegowanie w tych uwarunkowaniach przez Burmistrza [...] możliwości nadania numeru porządkowego należącej do skarżącego nieruchomości, z uwagi na brak prawnego ustalenia do niej dostępu z drogi publicznej, nosi znamiona niedopuszczalnej prawem arbitralności. Nie znajduje bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia w treści normatywnej przepisów art. 47a ust. 1 pkt 1 i 5 pgik. To zaś powoduje, że motywowana tymi względami czynność materialnotechniczna, narusza w sposób istotny ww. przepis i jako oparta na przesłance pozaustawowej (wykreowanej przez organ) nie może być uzna za prawnie skuteczną. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie przepisu na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).