I SA/Wa 1719/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. nr KOX/5917/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 9 grudnia 2020r., nr KOX/5917/Po/19, działając na podstawie art. 78 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r. poz. 65, ze zm. dalej jako "u.g.n.") - po rozpoznaniu wniosku M. M. (dalej jako użytkownik wieczysty) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], związanej z lokalem nr [...], jest nieuzasadniona - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent m.st. Warszawy pismem z 26 listopada 2018 r. ustalił M. M. od dnia 1 stycznia 2019 r. stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 0,138551 części nieruchomości gruntowej opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 663 m2, położonej w [...] przy ul. [...], związanej z odrębną własnością lokalu mieszkalnego nr [...]. Ustalił również opłatę roczną (w wysokości 1%) z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej, stanowiącą wymiar opłaty rocznej przekształceniowej w wysokości 2.164,21 zł. Od powyższego pisma użytkownik wieczysty złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o uchylenie w całości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 663 m2, położonej w [...] przy ul. [...], związanej z odrębną własnością lokalu mieszkalnego nr [...] - podnosząc, że ustalenie tej opłaty jest sprzeczne z ustawą z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139), gdyż jest on następcą prawnym osoby fizycznej, która uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 9 grudnia 2020r., nr KOX/5917/Po/19, działając na podstawie art. 78 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekło - na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz.270) - o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 663 m2, położonej w [...] przy ul. [...], wszczęte wypowiedzeniem z dnia 26 listopada 2018 r. W uzasadnieniu orzeczenia podniosło, że zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie zaś do art. 78 ust. 1 ww. ustawy, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Zgodnie z przepisem art. 78 ust. 2 ww. ustawy, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Następnie Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019r., zaś roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zatem przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku, dlatego też umorzyło postępowanie w sprawie wszczętej wypowiedzeniem z 26 listopada 2018 r. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając mu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) przepisu art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 4) przepisu art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, błędne przyjęcie przedmiotu postępowania, którym było ustalenie od dnia 01.01.2019 roku wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z właściwą 1% stawką ww. nieruchomości, a nie jak błędnie przyjęto aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji także błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi podniosło, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu przesądziło, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Tymczasem ocena ta jest błędna - gdyż przedmiotem postępowania było ustalenie od dnia 01.01.2019 roku wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z właściwą 1% stawką. Postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty toczy się na podstawie art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. W konsekwencji przepis art. 4 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. nie ma w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania. Podstawą ustalenia opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy [...] było zbycie przez poprzedniego użytkownika wieczystego tego prawa na rzecz osób trzecich na mocy umów sprzedaży. W dniu 23.12.2014 r. kolejną umową sprzedaży został nabyty udział do lokalu nr [...] oraz udział związanego z nim prawa użytkowania wieczystego przez M. M. Wobec czego zaszła konieczność zamiany czynszu symbolicznego na opłatę roczną. Ustalenia takiej opłaty dokonuje się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, stosując odpowiednio przepisy o aktualizacji, tj. tryb postępowania, ale nie jest to aktualizacja, o której mowa w art. 77 tej ustawy, ani w konsekwencji w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Pozwany zresztą w żadnym miejscu nie powoływał się na art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym organ w ogóle nie ustalał, czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym, a tylko takich postępowań, gdzie oba wymogi z ust. 1 przepisu art. 4 ww. ustawy muszą być spełnione, dotyczy ust. 2 przepisu art. 4 ww. ustawy i postępowanie umarza się. W niniejszej sprawie ustalenie opłaty dotyczyło tylko powoda i dokonane zostało na innej podstawie niż aktualizacja z uwagi na zmianę wartości nieruchomości. Stawka procentowa musiała zostać ustalona i wprowadzona, żeby prawidłowo wyliczyć opłatę roczną, a nie dlatego że doszło do jej aktualizacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm. dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 grudnia 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji błędnie stwierdził, że w sprawie znajdą zastosowanie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz.270). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Prezydent m.st. Warszawy pismem z 26 listopada 2018 r. ustalił M. M. od dnia 1 stycznia 2019 r. stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, stanowiącą wymiar opłaty rocznej przekształceniowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie była ustalona. Prezydent nie dokonał zatem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, a więc w sprawie nie doszło do aktualizacji tej opłaty. Tymczasem Kolegium pominęło całkowicie wyżej przytoczony, a wynikający z akt administracyjnych, stan faktyczny tej sprawy. Podstawę prawną ustalenia opłaty rocznej stanowił art. 21 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zgodnie z którym, jeżeli w dniu przekształcenia (tj. w dniu 1 stycznia 2019 r.), nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) - to do ich ustalenia stosowało się odpowiednio przepisy u.g.n. Z kolei aktualizacji opłaty rocznej dotyczy art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., który to przepis znajduje zastosowanie jedynie w przypadku gdy, a contrario, stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była już ustalona w dniu przekształcenia. Powoływany przez organ art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. stanowi zaś, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 2 tej ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, z treści art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wynika zatem jednoznacznie, że ma on zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Wydając swoje orzeczenie na podstawie tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przyjęło zatem, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli była właśnie aktualizacja opłaty rocznej. Świadczy o tym także fakt, że w treści orzeczenia Kolegium błędnie stwierdziło, że wydaje orzeczenie: "po rozpoznaniu wniosku M. M. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (...)". W konsekwencji należy uznać, że organ naruszył przepisy postępowania dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - bowiem lakoniczne uzasadnienie orzeczenia pomija całkowicie istotę niniejszego postępowania, odnosi się natomiast do okoliczności, które w tej sprawie w rzeczywistości nie wystąpiły. Nie można bowiem powoływać się na fakt wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a co więcej umarzać postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - w sytuacji, gdy dotychczasowa wysokość opłaty rocznej nie mogła zostać wypowiedziana, gdyż nie była w ogóle ustalona przed dniem 1 stycznia 2019 r. Konsekwencją powyższych naruszeń przepisów postępowania było również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 78 u.g.n., bowiem, jak już wskazano, przepisy te mają zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej, natomiast tryb ten w niniejszej sprawie nie był zastosowany przez Miasto Stołeczne Warszawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.