I SA/Wa 1710/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa m. in. nieruchomość położoną w [...], gm. [...] o pow. [...] m2, składającą się z ówczesnych działek nr [...] i nr [...], z przeznaczeniem pod budowę bazy Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], zgodnie z planem realizacyjnym Nr [...] wydanym w dniu [...] listopada 1975 r. przez Naczelnika Gminy w [...]. Powyższą decyzją ustalono również odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Nabycia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U nr 10 poz. 64 z 1974 r. ze zm.). Przedmiotowe działki stanowiły własność C. i M. małż. L. W dniu [...] lutego 2017 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek wystąpiła T. C. - spadkobierczyni C. i M. małż. L. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. T. C. doprecyzowała swój wniosek, wskazując że jej żądanie obejmuje działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Obecnie zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...] gm. [...], będące przedmiotem wniosku zwrotowego, stanowiące część dawnej działki nr [...], są własnością Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym A. i M. małż. L. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r, stanowiącej w dniu wywłaszczenia działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] - obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] położone w obrębie [...],[...]-[...] gm. [...]. Od przywołanego powyżej rozstrzygnięcia odwołanie wniosła T. C. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Po przytoczeniu treści art. 136 i 137 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm.) dalej jako u.g.n oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ II instancji podkreślił, że z treści znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego rep. Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. wynika, że Gmina [...] przekazała w użytkowanie wieczyste, na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych z siedzibą w [...], działki ewidencyjne [...] i [...], położone w obrębie [...] przy ulicy [...] nr [...] oraz przeniosła nieodpłatnie na rzecz tej Spółdzielni własność budynków znajdujących się na tych działkach. Następnie prawo użytkowania wieczystego zostało zbyte, na rzecz osób fizycznych na podstawie umowy sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] listopada 2018 r., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Z uwagi na to, iż użytkowanie wieczyste na przedmiotowych działkach zostało ustanowione po 1 stycznia 1998 r., to art. 229 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z treści decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. celem wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym była budowa bazy Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania, w szczególności w oparciu o treść protokołu odbioru robót z [...] września 1977 r, zdjęć lotniczych z lat 1977, 1987, 1990 oraz oględzin nieruchomości wynika, że na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...],[...] cel wywłaszczenia w postaci budowy bazy Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] został zrealizowany i nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku o zwrot i przed dniem [...] września 2004 r. Faktu realizacji celu na przedmiotowym terenie nie kwestionuje sama skarżąca. Zarzuca ona jedynie, że w chwili obecnej Spółdzielnia Kółek Rolniczych nie prowadzi statutowej działalności gospodarczej zgodnie z celem wywłaszczenia, a jedynie czerpie korzyści z wynajmu pomieszczeń i gruntu od osób trzecich. Wojewoda [...] podkreślił także, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie lub w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. W końcowej części uzasadnienie organ wskazał , że gdy gmina lub Skarb Państwa nie dysponują sporną nieruchomością, a nie ma zastosowania art. 229 u.g.n., bowiem nieruchomość została zbyta po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. po 1 stycznia 1998 r.), podstawę odmowy zwrotu nieruchomości stanowią ogólne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wedle których obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa bądź na Skarbie Państwa bądź na właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, w czyim władaniu jest nieruchomość. Tylko te dwa podmioty zobowiązane są do realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i tylko wówczas, jeżeli dysponują prawem do nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał także, że sformułowany w odwołaniu zarzut, że Starosta nie umożliwił stronie, stosownie do postanowień art. 10 k.p.a., zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiałów, nie znajduje potwierdzenia w aktach niniejszego postępowania. Z powyższych względów Wojewoda [...] uznał, że Starosta [...], zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., prawidłowo odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. i w związku z tym decyzję tę należało utrzymać w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. złożyła T. C. zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 par. 1 k.p.a. ze względu na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 79 par. 1 i par. 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych, przez organ dowodów przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 par. 2 k.p.a. tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 par. 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a przy jej wydawaniu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w [...] gm. [...], aktualnie oznczonej jako działki nr [...] i [...], które zostały wywłaszczone Decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy orzekające, Sąd poczytuje za własne ustalenia i tak ustalony stan faktyczny był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały przez ustawodawcę umieszczone w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższej regulacji wynika zatem, że podstawą uzyskania zwrotu nieruchomości przez jej dawnego właściciela (jego spadkobierców) jest ustalenie, że inwestycji, która legła u podstaw wywłaszczenia, nie rozpoczęto w ciągu siedmiu lat od wywłaszczenia, bądź wprawdzie zaczęto ją realizować, ale nie została ona ukończona pomimo upływu lat 10 od wywłaszczenia. Fundamentalne znaczenie dla interpretacji ww. przepisów, jak też ich stosowania w sprawach dotyczących wywłaszczeń nieruchomości zrealizowanych na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnych, ma przywoływany przez organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 13 marca 2014 r. P 38/11. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak wyjaśnił Trybunał, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości istotne znaczenie ma stan realizacji celu jaki uzasadniał wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Jak zaś ustaliły organy cel wywłaszczenia jakim była budowa bazy Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku. Z oceną tą należy się zgodzić. Z akt sprawy wynika, że budowa bazy trwała od [...] października 1976 r. do [...] września 1977 r. Potwierdza to protokół odbioru robót budowlanych i sanitarnych Zakładu Usług Mechanizacyjnych w [...] z dnia [...] września 1977 r. Fakt ten potwierdzają również zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], wykonane w 1977 roku, 1987 roku i 1990 roku. Również oględziny terenu potwierdzają istnienie na przedmiotowym terenie bazy Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. Przeprowadzone z udziałem stron w dniu [...] września 2017 r. oględziny wykazały, że na działce stanowiącej część dawnej działki ew. [...] usytuowany jest budynek warsztatowo-biurowy, budynek gospodarczy, pozostałości po stacji paliw, portiernia a teren ogrodzony jest siatką. Okoliczności wybudowania bazy nie kwestionuje wreszcie sama skarżąca. Sposób zatem zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, jaki funkcjonował w dacie zgłoszenia żądania jej zwrotu, wyłaniający się ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego - obejmującego poza protokołem odbioru robót z 1977 r. także dokumentację zdjęciową terenu oraz dokumentację z oględzin nieruchomości - mieści się zdaniem Sądu w realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji z 1976 r. Powyższe dokumenty potwierdzają zatem, że baza powstała przed dniem złożenia wniosku o zwrot oraz przed dniem [...] września 2004 r. Wobec realizacji w obszarze przedmiotowej nieruchomości przywołanego celu jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (a więc przed 1 stycznia 1998 r.) i przed złożeniem wniosku o jej zwrot, traci na znaczeniu kwestia terminów w jakich poszczególne prace inwestycyjne w były na niej realizowane. Wobec powyższego, należy uznać, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wykorzystana w całości zgodnie z celem wywłaszczenia, a fakt, iż obecnie teren ten nie jest wykorzystywany jako baza Spółdzielni Kółek Rolniczych nie przesądza o jego zbędności na cel wywłaszczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to - w zakresie jego wykonywania - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (zob. przykładowo jedynie wyroki NSA: z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, z 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09 i z 28 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/11 wszystkie publik. w CBOSA. ). Reasumując, stan faktyczny niniejszej sprawy w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów. W podejmowanych przez organy czynnościach oraz wydanych decyzjach nie sposób dopatrzeć się także działań sprzecznych zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Motywy zaś podjętej decyzji, wyjaśnione zostały w sposób zwięzły i adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia, które z kolei zawiera wszystkie niezbędne elementy, o określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły także w sprawie przepisów procesowych wskazanych w skardze, w szczególności art. 10 k.p.a. tj. umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] października 2017 r., w którym Starosta zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu działek ew. nr [...] i nr [...], obręb [...],[...] i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, w ciągu 7 dni od otrzymania pisma. Powyższe pismo zostało doręczone T. C., a jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. przesyłki, została ona pokwitowana przez M. C. (pełnoletniego domownika). Decyzja Starosty [...] nr [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2018 r., czyli dopiero po ponad 2 miesiącach od momentu wysłania stronie zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się ze zebranym materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska w sprawie Ponadto z akt wynika, że brała w sprawie czynny udział m.in. uczestnicząc w oględzinach nieruchomości w dniu [...] września 2017 r. Także zarzucana w skardze długotrwałość postępowania administracyjnego, choć naganna, nie miała znaczenia ani wpływu dla treści rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względnie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).