I SA/Wa 171/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi B. D. i K. D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. D. i K. D. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania B. D. i K. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...], oznaczonej jako działka: nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [...] (obecnie nr [...]). Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli B. D. i K. D.. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Odnośnie przesłanki własności Minister wyjaśnił, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka [...], wydzielona z działki nr [...] stanowiła własność J. i M.S.. Obecnie właścicielami są B. D. i K. D., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. droga gminna nr [...] relacji [...] (obecnie nr [...]), stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...].12.1998 r., poz. 345), na mocy którego została zaliczona do kategorii dróg gminnych, - art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną. Odnosząc się do przesłanki zajęcia działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę, organ wskazał na: - mapę z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego D. B., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] października 2019 r. pod nr [...], na której geodeta ustalił granicę podziału nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r. Z mapy jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę. Organ podkreślił, że powyższe opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, pod rygorem odpowiedzialności, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Organ podniósł, że o pozostawaniu przedmiotowej nieruchomości w publicznym władaniu 31 grudnia 1998 r. świadczą: - oświadczenie M. S. z [...] grudnia 2019 r., mieszkanki [...], w którym potwierdza, że droga relacji [...], w obecnym przebiegu została urządzona w latach 80-tych. Przed dniem 31 grudnia 1998 r. na drodze wykonywane były przez Gminę [...] prace związane z utrzymaniem bieżącym oraz zimowym drogi, - oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., w którym potwierdza, że przed 31 grudnia 1998 r. na drodze nr [...] "[...]", w ciągu której usytuowane są działki nr [...] i nr [...], wykonywane były przez Gminę [...] prace związane z utrzymaniem zimowym i bieżącym drogi, - oświadczenie H. C. z [...] stycznia 2020 r. - Przewodniczącego Rady Sołeckiej w latach 1988-1990 i od 1990 r. do 2014 r. radnego Rady Gminy [...], który wskazał, że Gmina [...] ponosiła nakłady na budowę drogi położonej w [...] oś. [...]. Minister podkreślił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 1961/12, z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 601/12). Organ dodał, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Gminy [...], tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. wnieśli B. D. i K.D.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, 8, 77, 78, 80, 81a i 107 kpa, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 76 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, - przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędne zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że Minister nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego. Minister nie zbadał dowodów przedstawionych przez skarżących, w tym oświadczeń mieszkańców wsi [...] i osób korzystających z przedmiotowej drogi. Nie odniósł się do dowodów ze zdjęć lotniczych, które w sposób jednoznaczny wskazują na zakres zajęcia nieruchomości pod drogę. Nie odniósł się również do wniosku o przeprowadzenie oględzin drogi. Organ nie zbadał także sprawy nazewnictwa drogi w sytuacji, gdy przedstawiciele Gminy [...] nazywają tę drogę zarówno jako [...], jak i [...]. Zarzucili, że Minister naruszył art. 76 kpa poprzez uznanie, że mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego inż. D. B. jest dokumentem urzędowym. Skarżący zakwestionowali wskazany na mapie przebieg granicy pasa drogowego. Podsumowując skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie nie zaistniały wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 31 sierpnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnicy skarżącego i organu oraz uczestnicy zostali powiadomieni. W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. skarżący poparli skargę. Podnieśli, że sporna działka 31 grudnia 1998 r. nie była we władaniu Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że przepis 73 ust. 1 ustawy daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przedmiotowej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero 31 grudnia 1998 r. na mocy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...]. Dla sprawy kluczowe znaczenie ma zatem kwestia granic urządzenia pasa drogowego dokładnie w ww. dacie. Wobec czego odwołanie się przez organ do mapy podziałowej sporządzonej w 2019 r. i oświadczenia obecnego wójta tej Gminy dotyczącego stanu faktycznego z 1998 r. nie mogą być wystarczającymi środkami dowodowymi w tym zakresie. Jeżeli chodzi o oświadczenie Wójta z [...] listopada 2019 r., to wskazać należy, że z treści tego oświadczenia wynika, że nie dotyczy ono okoliczności znanych osobiście składającemu oświadczenie, a jedynie informacji uzyskanych "po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania". Nie wskazano przy tym na podstawie jakich dokumentów lub innych dowodów (poza powołaniem mapy z projektem podziału) dokonano opisanych ustaleń. Oświadczenie takiej treści nie ma zatem istotnej wartości dowodowej. Jeśli Gmina dysponuje odpowiednimi dokumentami lub oświadczeniami, powinna była dołączyć je do złożonego wniosku lub przedstawić w toku postępowania. Z kolei powołana przez organy mapa jest nieczytelna. Nie obrazuje w sposób dokładny granic zajętych działek pod drogę. Skarżący w toku postępowania kwestionowali przebieg pasa drogowego. Odnośnie załączonych do akt sprawy oświadczeń zauważyć należy, że powołane przez organ I instancji oświadczenia nie pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości ustalić władania spornymi działkami przez Gminę. Jednie z oświadczenia M.S. z [...] grudnia 2019 r. wynika, że droga nr [...] "[...]" w obecnym przebiegu została urządzona w latach 80 -tych oraz, że Gmina wykonywała przed 31 grudnia 1998 r. bieżące i zimowe utrzymanie. Natomiast nie wynika to z oświadczeń pozostałych osób powołanych przez organ I instancji, w tym oświadczenia H. C. z [...] stycznia 2020 r. na które wskazywał także organ II instancji. Otóż H. C. w powyższym oświadczeniu wskazał, że w 1994 r. woził kamień na drogę gminną "[...]". Natomiast powołani przez organ I instancji W. C., S. C. wskazywali, że wywóz kamienia do budowy drogi oraz prace drogowe dotyczyły drogi "[...]". Natomiast B.S. oświadczył, że w 1994 r. zezwolił na pobranie kamienia ze swojego pola na remont drogi nr [...]. Także w powołanej przez Wojewodę uchwale Rady Sołeckiej z [...] grudnia 1993 r., nr [...] jest mowa o drodze [...]. Zwrócić należy uwagę, że drogi "[...]", "[...]" oraz wskazywana przez skarżących droga "[...]", zgodnie z załącznikiem nr 8 do uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] listopada 2007 r., nr [...] w sprawie nadania numerów dróg gminnych na terenie powiatu [...] w Województwie [...], to odrębne drogi, którym nadano różne numery. Drodze "[...] nadano nr [...], drodze "[...]" nr [...], a drodze "[...]" nr [...]. Może to oznaczać, że oświadczenia wyżej wskazanych osób dotyczą różnych dróg. Organy powyższych rozbieżności w oświadczeniach nie wyjaśniły. Odnośnie załączonych do akt sprawy oświadczeń zauważyć należy, iż w świetle art. 75 kpa pisemne oświadczenie osoby trzeciej może stanowić środek dowodowy, jednakże w przypadku wątpliwości i rozbieżności - a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – organ powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy celem przesłuchania świadków i umożliwienie im zadania pytań przez strony postępowania. Zatem przed wydaniem decyzji organ winien zastosować, przewidziany w art. 89 § 2 kpa środek dowodowy w formie rozprawy w celu wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy i ustalenia bezspornego stanu faktycznego, co jest niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Podnieść należy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Ponadto, stosownie do treści art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W toku postępowania skarżący przedkładali pisma (z: 10 XII, 16 XII 2019 r., z 13 I 2020 r. - to z materiałem fotograficznym, 15 IX 2020 r. ), jednakże organy w żadem sposób nie odniosły się do tych pism i wniosków w nich zawartych. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów odwołania. Podsumowując, stwierdzić należy, że organy przeprowadziły postępowanie bez koniecznej wnikliwości, co skutkowało nieustaleniem w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego w sprawie oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Czyni to zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą obarczonymi cechą dowolności. Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 75 § 2, 77 § 1, 83, 89 § 2 i 107 § 3 kpa, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego na datę istotną w sprawie pozwoli na ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Powyższe naruszenia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.