I SA/Wa 169/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent stażysta Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi W. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 listopada 2022 r. nr SKO/I/II/2016/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

W. i A. W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 listopada 2022 r., którą działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. i R. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2022 r. nr [...] uchylającej własną decyzję Wójta z dnia 3 stycznia 2022 r. nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] oraz własne postanowienie z dnia 5 października 2021 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 3 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że na wniosek W. W. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r., a następnie uchylił tę decyzję decyzją z dnia 22 września 2022 r. W ocenie Wójta, w sprawie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci niezawinionego braku udziału stron – W. W. i A. W. w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. W ocenie organu, po stronie wnioskodawców istniał interes prawny w związku z tym, że posiadali ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, ustanowionej na działce nr [...], z której to została wydzielona została działka nr [...]. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wnieśli M. i R. P. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że A. i W. W., zarówno w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i obecnie, nie byli i nie są ani właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, której podział zatwierdzono decyzją ostateczną. Tym samym nie legitymują się interesem prawnym w sprawie zatwierdzenia podziału tej nieruchomości. W ocenie Kolegium, podstaw do uznania, że wnioskodawcy mają interes prawny w sprawie podziału nieruchomości nie daje okoliczność posiadania przez nich służebności gruntowej obciążającej dzieloną nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. 290 § 2 Kodeksu cywilnego, w razie podziału nieruchomości obciążonej, służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział. Zatem mimo decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości, utrzymana została dotychczasowa służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...], ustanowiona na dzielonej nieruchomości. W konsekwencji, decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną A. i W. W., jako właścicieli działek nr [...] i [...]. Decyzja zatwierdzająca podział nie wpływa bowiem na wykonywanie służebności ani na jej treść, a jedynie zmienia informację ewidencyjną o nieruchomości podlegającej podziałowi. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że brak udziału A. i W. W. w postępowaniu w tej sprawie nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 148 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 15 listopada 2022 r. W. i A. W. zaskarżyli ją w całości i wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania od R. i M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.) poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżący nie mają interesu prawnego do wznowienia postępowania, gdyż nie są właścicielami, współwłaścicielami, ani użytkownikami wieczystymi działki, pomimo iż zgodnie z przepisami prawa, doktryną oraz ugruntowaną linią orzeczniczą stroną postępowania dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości są również osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, pomimo iż toczące się postępowanie o podział nieruchomości wprost rzutuje na interes prawny skarżących, z uwagi na fakt, iż dojazd do zakupionej przez skarżących od uczestników postępowania nieruchomości zapewniony był przez ustanowioną służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działkę objętą postępowaniem podziałowym, tj. działkę pierwotną oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...]; 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego, a co więcej jakiegokolwiek udziału w postępowaniu o podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]; 4. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że powstały w wyniku decyzji administracyjnej podział działki nr [...] nie koreluje z treścią ustanowionej na tej działce służebności. Podział ten w sposób istotny narusza interesy skarżących, jak również jest niezgodny ze stanem faktycznym oraz prawnym nieruchomości. Skarżący powołali się również na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące interesu prawnego w sprawach w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W odpowiedziach na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie oraz uczestnicy postępowania – R. i M. P. wnieśli o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny kwestii posiadania przez właścicieli nieruchomości władnącej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości sąsiedniej, na której została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu. W ocenie organu I instancji oraz wnoszących skargę właścicieli nieruchomości władnącej, mają oni interes prawny w tej sprawie, ponieważ podział nieruchomości (dokonany bez uwzględnienia faktycznego umiejscowienia służebności gruntowej) ma wpływ na ich prawa i obowiązki. Z kolei organ odwoławczy oraz uczestnicy postępowania – M. i R. P. stoją na stanowisku, że interes skarżących jest jedynie interesem faktycznym, w związku z czym nie mają oni prawa do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału, gdyż żadne przepisy prawa materialnego nie przyznają im interesu prawnego w tej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei przymiot strony postępowania podziałowego wynika z treści art. 97 § 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Stroną tego postępowania będzie zatem nie tylko właściciel lub użytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości, lecz każdy, kto wykaże swój interes prawny w sprawie. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych interes prawny nie może być domniemany lecz musi wynikać w sposób jasny z przepisów prawa materialnego, które przyznają określonemu podmiotowi prawa lub obowiązki. Mogą to być również przepisy, z których co prawda nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się przede wszystkim, że interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny. W ocenie Sądu, brak jest w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju przepisów prawa materialnego, z których skarżący mogliby wywodzić tak rozumiany interes prawny. Należy przede wszystkim zwrócić bowiem uwagę, że jak wynika z art. 290 § 2 Kodeksu cywilnego, w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że decyzja podziałowa pozostaje bez wpływu na ustanowione uprzednio ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej. Skoro tak, to właściciele nieruchomości władnącej nie mogą powoływać się na to prawo dla uzasadnienia swojego interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości obciążonej. Niezależnie bowiem od sposobu podziału tej nieruchomości prawo służebności nie zmienia swojego kształtu i przebiega w miejscu i w sposób dotychczas ustanowiony. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że dokonany podział nie uwzględnia lokalizacji ustanowionej na ich rzecz służebności przechodu i przejazdu, nie oznacza, że prawo służebności w wyniku decyzji podziałowej zmieniło swój zakres lub sposób wykonywania. Niezmienność dotychczas ustanowionej służebności została bowiem zagwarantowana skarżącym w art. 290 § 2 k.c. Kwestia interesu prawnego właścicieli sąsiedniej nieruchomości władnącej w postępowaniu podziałowym była również wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stały na stanowisku, że nie istnieją przepisy prawa materialnego, z których można by wywodzić taki interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/18 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), stwierdził, że "skoro podział nieruchomości nie ograniczył skarżącej w jej uprawnieniach właścicielskich i nie pozbawił jej nieruchomości obsługi komunikacyjnej i dostępu do drogi, jak też nie ograniczył w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej charakterem i przeznaczeniem, to podział nie ingerował w sferę jej interesu prawnego, a tym samym nie miała ona w postępowaniu podziałowym statusu strony, który uzasadniałby wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 488/18, podnosząc, że za stronę postępowania podziałowego nie jest uznawany właściciel nieruchomości sąsiedniej także w sytuacji, gdy uzyskał służebność gruntową, obciążającą dzieloną nieruchomość. Postępowanie podziałowe i tak nie dotyczyłoby jego interesu prawnego, gdyż zgodnie z art. 290 § 2 k.c. - w razie podziału nieruchomości obciążonej, służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w przywołanych judykatach. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że powoływane w skardze orzeczenia na poparcie poglądu o istnieniu interesu prawnego skarżących zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych, w których nie dochodziło do podziału nieruchomości obciążonej służebnością gruntową. Ponadto w cytowanym w skardze wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 95/12 Sąd stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zatwierdzany podział nieruchomości nie wykraczał poza granice dzielonej działki i nie ingerował w prawo własności skarżących. W związku z tym skarżący nie mogli powoływać się na swój interes prawny w oparciu o tego rodzaju przyczyny. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie prawidłowo przyjęło, iż skarżący nie legitymowali się interesem prawnym uprawniającym ich do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości i w konsekwencji zasadnie uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2022 r. i odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 3 stycznia 2022 r. W związku z powyższym Sąd uznał za niezasadne podnoszone w skardze zarzuty związane z istnieniem interesu prawnego skarżących, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro skarżący nie mieli interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w postępowaniu podziałowym organ nie naruszył również art. 10 i art. 6 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. regulującego zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Brak jest zatem podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania uczestnikom postępowania od skarżących niezależnie od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego.